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農民負擔居高不下近年來一直是令中國政府頗為頭痛的問題。中央政府每年都要發出通知或指示，嚴禁各地擅自增加農民負擔。但這種年復一年地三令五申恰恰說明這些措施并沒有取得滿意的成效。本文以田野調查的資料為基礎，通過分析農民負擔中上交國家，鄉鎮政府和村級組織的部分各自占的份額及其歷年的變化情況，試圖弄清農民負擔增加的主要來源在哪里，及其原因是什么。然後還要探討這種現象的理論含義。

農民負擔：個案研究

北村是江漢平原上一個普通的村子。全村441戶，2330人，共有耕地2571畝。村辦企業完全是空白，村集體的開支除了長江堤外的蘆葦每年可賣10多萬元錢之外，都得從農民身上想辦法。按當地統計站的數據，該村1994、95年農民的人均收入分別為1100和1600元，接近全國的平均數（1994和95年全國農民人均純收入分別為1221和1500元[1]）。

為了弄清農民負擔加重的根源究竟在哪里，本文把農民上繳的各類款項分為三大塊：交給市以上政府的，主要包括需上繳國庫的農業稅和特產稅，農業開發基金，以及全市統一征收的一級電排費和血防統籌費等；鎮政府征收的“五統”[2]費，鎮集資以及其他由鎮政府決定征收的款項；村級提留，包括“三提”，村共同生產費和村集資等。

表11989－1996年北村農民負擔統計（元）

資料來源[3]：所有數據由村長提供，其中1992－96年的數據與村民組長，村民及鎮經管站核對過，1989－91年的數據與村民組長核對過。

從表中數據可以看出，農民負擔中市以上政府和國家所占的份額增長得相對較慢，增長最快的是鄉鎮政府所占的份額，平均每年增長接近百分之三十六。村級組織占的份額居于中間，但也增長得相當快，達百分之二十八。民間流行的說法是“上面輕，中間重，下面是個無底洞”，如果“中間”指的是縣市政府，"下面“指的是鄉鎮政府和村，那么這種說法與我的田野調查的資料是相吻合的。

至少從表面上看，各級政府對農民的負擔問題不能說不重視。中央政府年復一年地發文件下指示，要求各地不得加重農民負擔[4]；許多地方的省，地區以及市縣政府在發文之外還成立專門機構來監督這些文件的落實，如北村所在的湖北省省政府辦法了《湖北省農民負擔管理條例》，成立了減輕農民負擔辦公室，還設計了專門的農民負擔監督卡，發到每家每戶。每戶農民應交的各種款項都要事先在監督卡上列出，并經鄉鎮政府有關部門，如鄉鎮經管站的審批。地區政府則制定了關于減輕農民負擔的通知，在農村地區廣為張貼。北村所在的市政府更是制定了加強農民負擔管理工作的具體措施，規定農民負擔的項目，各項稅費占農民收入的比例，農民負擔方案的申報、審批程序等。[5]然而為什么這種種努力一直收效甚微，農民負擔仍然一年重于一年呢？僅僅簡單地歸咎于地方干部的自行其是和貪污腐化顯然是不夠的，（雖然普遍的腐化的確是其中一個重要因素），為了解釋農民負擔越來越重這樣一個普遍的，長期存在的現象，筆者認為，必須從現行體制本身，從解體之後變化了的農村政治社會關系方面找原因。

農村財政體制

在改革前的幾十年里，中國政府曾采用很多種財政制度來處理中國與地方政府以及各級地方政府之間的財政關系，如建國初的“收支兩條線”[6]，1951年采用的“統一領導，分級管理”，1957年的“總額管理”，1958年采用的“以收定支，五年不變”，1959年的“總額分成，一年一定”，1970年代的“收入固定比例留成”等，這些基本上都帶有“統收統支”的色彩。農村的財政體制也不例外，1962年甚至取消了一級的財政，公社的所以收入和支出都被包括在縣預算中。經過70年代後期的試點，從80年代初開始采用“劃分收支，分級包干”制度，85年又開始實施“劃分稅種，核定收支，分級包干”制度，1994年實行分稅制。這一時期的特點是財政包干，簡單地說，就是地方政府在完成上交給上級政府的份額之後，多收多得，更重要的是，可以自行支配這些收入。與此同時，在解體之後，1985年開始在全國普遍建立鄉鎮財政，并明確規定，“鄉（鎮）財政收入由國家預算資金，預算外資金和自籌資金組成”[7]，其中國家預算資金包括上級政府分配給鄉鎮財政的鄉鎮企業所得稅，屠宰稅，城市維護建設稅，集市交易稅，車船使用牌照稅和契稅等；預算外收入包括上級政府分配給鄉鎮的農業稅附加和公用事業附加等。至于自籌資金，該辦法沒有詳細規定，只是籠統地說是鄉鎮政府“按照國家政策規定而征收的部分”。

改統收統支為包干，顯然是為了刺激地方政府增加收入。但從另一方面看，實際上也是國家把財政包袱甩給地方。隨著改革開放帶來的社會經濟發展，地方上為了發展經濟，教育，交通，文化，基礎設施，為了地方官員大吃大喝，游山玩水，甚至為了支付鄉鎮政府部分工作人員的工資[8]，對收入的需求是每日俱增。本來就入難敷出的中央政府無法繼續“統”下去，正好順水推舟讓地方政府自己想辦法。于是，有了財政自主權，又有名正言順的征收“自籌資金”的權力的地方政府自然就要千方百計地從當地籌措資金了。在企業發達的地方，財政負擔通常多半落在企業身上[9]。在經濟落後，鄉鎮企業不發達的地方，地方政府則只好從農民身上打主意了。

由于預算內資金和預算外資金的來源有限，且要受上級財政的監督，自籌資金已成為鄉鎮收入中越來越重要的部分。1986年中國農業財政的預算內收入為44.2億元，鄉鎮自籌資金為27.3億元，到1992年，預算內收入為89.6億元，鄉鎮自籌資金則高達141.8億元，遠遠超出預算內收入[10]。在北村所在的鎮，鎮自籌資金是預算內資金和預算外資金之和的2倍，其中約四分之三來自農民負擔。

這樣，新的財政體制在給了鄉鎮政府增收的誘因和自主權的同時，卻缺乏對鄉鎮自籌資金的嚴格界定和控制，加上缺乏民主機制來制約地方政府的行為[11]，實際上給鄉鎮政府留下了巧取豪奪的空間[12]。

村干部角色的轉換

在集體化時期，在國家與農民“對豐收的爭奪”中，大隊干部和生產隊干部自己以及自己家庭的的收入取決于他所在的大隊或生產隊在這場爭奪戰中有多少糧食能夠留下來。上交國家的越少，村干部及其家庭的收入可能就越多。村干部與農民之間這種利益的一致性使得他們或多或少地試圖與上級討價還價來維護本隊的利益[13]。的解體在給予農民生產的自主權的同時，也導致了農民和村干部之間利益的分化。村干部自己的收入以及他們能夠支配的資源不再取決于農民（作為一個集體）能夠留下來多少，而是取決于他們能夠從農民手中征收多少。

對村干部而言，從農民身上征收的款項實際上是兩部分：鄉鎮下達的任務（包括國家稅收和上繳縣市政府的部分）和村提留。鄉鎮政府在每年下發的文件中確定各村應上繳鄉鎮的數額和村提留的數額，然後各村再根據這個總數把每戶應交的款項按人頭或承包土地數分解到各家各戶。收來的款項首先要保證上繳鄉鎮的部分，剩下的才作為村提留由村干部支配。鄉鎮政府為確保自己的份額，通常采用三種措施。第一，獎金刺激，規定如果按時完成上繳鄉鎮的任務，給予村干部一定數額的獎勵；第二，控制工資。本來村干部的工資（或稱補貼）是由村提留開支的，但很多鄉鎮規定村支書和村長的工資由鄉鎮發，只有完成了上繳鄉鎮的任務，村支書和村長才能拿到全部工資；第三，換人，如果長期不能完成鄉鎮下達的任務，撤換村支書和村長。顯然，村干部面臨的選擇實際上非常簡單：征收的越多，不僅意味著位置，工資，獎金有保障，而且可供自己支配的資源也越多；相反，如果收不齊款項，不僅干部可支配的資金變少，甚至可能意味著村干部的工資和職位都成問題。在筆者走訪過的村子中，不少村甚至靠借高利貸來完成鄉鎮的任務和給村干部發工資[14]。

村干部的這種利益和角色的轉換，不僅使農民在地方政府的各種巧立名目的捐稅面前失去了傳統的緩沖層，而且使村干部自身成為豐收爭奪戰的主角之一。

“政績”的政治學

“政績”，“做幾件實事”已成為中國大陸官場非常時髦的用語。當初這些術語的出現是因為人們苦于時期的只說空話不干實事的官場弊病，然而，“政績”和“干實事”也可能導致老百姓的苦不堪言。

一位縣級官員在訪談中告訴筆者，一個省有幾十個縣市，省委書記根本不可能記住這么多的縣市委書記，那么怎么知道應該提拔誰呢？唯一的辦法是“做幾件實事”，給他留下深刻的印象。這種實事可以是經濟方面的，如一個成功的企業，一種拳頭產品，也可以是市鎮建設方面的，如一條馬路，一座橋，一幢大樓，關鍵是能夠讓人留下深刻的第一印象，然後再補充以響亮的口號和角度新穎的匯報材料，往往能夠一炮打響。

地方官員想獲得提拔，有這種思路是很正常的。但與本文有關的問題是，這些成功的或不成功的“實事”的經費從哪里來？

在農村地區可以看到很多“人民XX人民辦，辦好XX為人民”之類的標語，（這里XX可以是教育，公路，大橋，保險或其他任何名目）。既然是“人民辦”，自然要由人民來出錢。在北村所在的市，前任市委書記投資近一千萬元想辦一個“拳頭企業”，結果錢花光了，產品連影子都沒見到。沒法向全市人民交代，該書記換到另一個市去當書記去了。新任的市委書記自然不會去收拾前任留下來的爛攤子——他正在籌集資金想建一個更大的企業。在北村所在的鎮，前任鎮委書記在鎮委大院里面建了一座由小橋流水環繞的會議大廳，還沒完工便調任它職，繼任的書記另籌資金，在鎮委大院與公路干道之間新建了一條水泥路，并開始籌建一座以該鎮的名字命名的大橋，而沒完工的會議大廳已經好幾年了仍然無人問津。在筆者的田野調查期間，該大橋已開始打樁，但沒多久，鎮級班子換屆，鎮委書記易人，大橋能否繼續建下去，不得而知。

北村在90年代初賣掉一處荒山給市民政局建公共墓地，因此有十來萬元的存款，但不久全市要求每個村都建一個小自來水廠，以實現“讓全市每一個人都喝上自來水”的目標，并規定建成水廠後可以從市自來水辦公室領取一次性的補助。北村花完了存款，還加上村民集資建成了一個小水廠，到市里去領補助，可是該辦公室早已撤銷，市里的新的奮斗目標已經變成“改變農村教育落後的面貌”，具體措施是每個村新建或改建村小學校舍。于是北村又得集資來改新校舍。表中北村1992年的集資就是為了建新校舍[15]。

筆者在湖北走訪過的另一個村，因為連年被評為該市的50個後進村之一，前任村支書在兩年前被撤職。新的村支部經過努力，最近終于擺脫了“後進村支部”的帽子。據鄉干部和村干部介紹，其主要成績一是能按時完成提留款任務，二是新建了一幢房子，作為村辦公室和“黨員活動室”。在黨員活動室里，張貼著黨員的學習體會和一些有關文件和剪報，從而符合上級關于村黨支部要有“活動地點和活動內容”的要求。後來筆者了解到，完成上交任務和建辦公室的錢都是借的高利貸。“後進村”的帽子擺脫了，但卻增加了20多萬元的債務。

很難確切地統計出農民負擔究竟有多少是來自地方干部“出政績”的沖動。

《中共中央、國務院關于切實做好減輕農民負擔工作》[16]中規定，各級政府和部門“不得脫離農村實際定統一的標準、下統一的量化指標，也不得以檢查驗收和評比等形式搞變相的達標升級活動”，看來這種現象是相當普遍的。

理論探討

在中共奪取政權之前，中國的歷代政府對農村的統治主要是通過具有經濟資源，道德威望和文化優勢的地方士紳的幫助和合作實現的。共產主義革命剝奪了這一傳統地方精英階層的財產和道德文化上的優勢，甚至在很大程度上從肉體上消滅了這一階層，作為其替代物，黨和政府在全國每一個村莊建立了基層組織，把新政權的觸角延伸到從上到下每一個角落。

這種體制下農村的政治關系究竟如何？不同的學者給予我們不同的描述。其中HelenSiu和VivienneShue代表兩個不同的極端。Shue認為基層干部主要忠實于自己的社區，和傳統的地方士紳階層一樣，他們決不是黨－國家機器的組成部分，相反，他們為農民抵抗國家權力的侵入提供了一道防護層（protectiveshell）[17]。

Siu根據她對中國南方農村的長期研究，認為地方干部通過黨－國家而獲得權力，黨－國家的意識形態和政策方針是他們權力的合法性的唯一源泉。他們已經完全為黨－國家所同化。他們效忠的不是自己的社區，而是黨和國家。因此他們不是村民利益的代言人，而是黨－國家在農村的人[18]。

JeanOi則認為地方干部“既是國家的人，又是當地利益的代表”。通過庇護主義（clintelism）地方干部能夠成功地斡旋于黨－國家和村民之間，最後在國家意志，農民的要求和自己的利益之間達成某種平衡[19]。

以上這些作者盡管觀點不同，但是他們的立論都是基于一個相同的假設：即對豐收的爭奪主要是在國家和農民之間，地方干部的角色是按他們站在沖突的哪一邊來定義的。他們不是被看成沖突的一方，不是被當作獨立的利益追逐者。這種假設是符合當時的農村的實際的。但是在解體之後的今天，地方干部已經發展出了獨立的，界限清楚的自己的利益，他們不僅要參與對豐收的爭奪，而且甚至在某種程度上已經取代國家[20]成為沖突的主角之一。

當我們考察解體之後的中國農村時，會看到兩種似乎是相互矛盾的現象：一方面是鄉鎮村企業的崛起，另一方面是農民負擔的加重和農村“干群關系”的每況愈下。在那些集體企業興旺發達的村子，你會聽到村民們對領導他們致富的“能人”（鄉鎮領導或村干部）贊不絕口，而在另一些村子，地方政府不得不動用司法人員和公安干警來催糧催款，你會不時聽到村支書或村長被憤怒的村民打了一頓的消息。然而，如果我們探尋這兩種現象背後的原因，就會發現這兩種表面上相反的趨勢實際上是由同一個力量驅動的——地方干部對自身利益的追求在一些地方帶來了方興未艾的工業化和繁榮，在另一些地方則導致了農民們不堪忍受的苛捐雜稅。如果他們有足夠的資源，關系，能力和運氣，他們可能成功地辦好鄉鎮村企業，在不具備這些條件的地方，他們則試圖從農民身上想辦法。這些地方的干部發展鄉鎮村企業的欲望同樣強烈，只不過他們辦不成或者辦不好而已。實際上，在筆者訪問過的許多村子，都有過辦集體企業失敗的經歷，而這種“學費”自然是由村民來負擔。

地方干部的角色從中間人轉變為獨立的利益追逐者，意味著中國農村政治關系的重大變化。按照Oi的說法，在傳統中國對豐收的爭奪是在階級的背景下，即在地主與農民之間展開的，集體化時期對豐收的爭奪是在國家與社會之間關系的背景下，即國家與農民之間進行的[21]。在當前的中國農村這種爭奪已經變成是在干群關系的背景下，即在地方干部與農民之間展開的了。如果說過去是地方干部要在國家與農民之間選擇站在哪一邊的話，那么現在得由國家在農民與地方干部之間來選擇站在哪一邊了。

對于國家而言，這確實不是一個容易的選擇。一方面，國家要靠地方干部來確保它的份額（上交國家的部分）和推行它的政策，事實上地方干部作為獨立的利益追逐者的角色本來就是國家賦予的，而且是由國家機器的強制力作後盾的。另一方面，又要防止農民的普遍不滿引發社會動蕩。它所能做的，大概只能是在二者之間搖擺，試圖找到一個平衡點。

注釋：

[1]中國社會科學院農村發展研究所和國家統計局農村社會經濟調查總隊，1996，《1995年中國農村經濟發展年度報告兼析1996年發展趨勢》，北京，中國社會科學出版社，頁292。

[2]按國家政策規定，鄉鎮政府可以向農民征收教育附加，計劃生育，民兵，地方交通和優撫等五項統籌費用，村民委員會可以征收村公益金，公積金和村行政管理費等三項提留。二者通常一起簡稱為“三提五統”。

[3]1993年農民負擔為負增長，據對各級地方干部的訪談，主要原因是為了迎接總書記到湖北視察。從表中數據可以看出，實際上地方政府只是把征收推遲了一年而已——第二年農民負擔幾乎翻了一倍。

[4]最近的一次見1997年4月1日《人民日報》，“中共中央、國務院關于切實做好減輕農民負擔工作的決定”。

[5]中共XX市委辦公室文件（1996）7號，“市委辦公室、市政府辦公室關于認真簽訂1996年農經合同、切實加強農民負擔管理工作的通知”。

[6]所有收入都上繳中央國庫，所有支出都通過中央預算執行。

[7]見1985年12月財政部公布的《鄉（鎮）財政管理實行辦法》。

[8]國家財政只給鄉鎮政府固定的編制，并按此定員支付工資。所以很多鄉鎮都有相當一部分工作人員要靠鄉鎮自籌資金來支付工資。在北村所在的鎮，鄉鎮政府約三分之二的工作人員靠自籌資金支付工資。

[9]有的學者用“地方統合主義”（localstatecorporatism/localcorporatism）來描述地方政府的這種發展當地經濟以增加地方政府的收入的沖動。見JeanCOi，1992，“FiscalReformandtheEconomicFundationsofLocalStateCorporratisminChina”，WorldPolitics，45（199），頁99-126；NanLin，“LocalMarketSocialism：LocalCorporatisminActioninRuralChina”，

TheoryandSociety，June1995。

[10]見孫潭鎮主編，1999，《現代中國農村財政問題研究》，北京：經濟科學出版社，第37頁。

[11]近些年隨著鄉鎮人大權力的加強，人大代表否決掉鄉鎮黨委提出的候選人的事已屢見不鮮，但在決定鄉鎮的“賦稅”方面，鄉鎮人大似乎仍然幾乎沒有什么發言權。

[12]在縣市政府的有些部門也試圖從農民身上打主意，如近幾年比較突出的是把買保險的費用列入提留款中，但這些必須通過鄉鎮政府才能實現，而且鄉鎮政府通常還要從中提成。

[13]詳見JeanCOi，1989，StateandPeasaninContemporaryChina：ThePoliticalEconomyofVillageGovernment，Berkeley：UniversityofCaliforniaPress。

[14]農村高利貸的年息高達百分之三十以上。這種看起來荒唐的做法實際上有其自己的理性：工資獎金是自己的，債務則是全村的。北村的欠債已高達20多萬元人民幣。1996年的4萬元集資據說就是為了還利息。

[15]建新教學樓的工程經轉手承包3次（其中兩人是前村支書）後由村里的一個個體老板承建，大樓落成後不到半年多處發現裂縫，被鑒定為危房。後來村里又拿出4萬元用來加固。

[16]同注4。

[17]VShue，1988，TheReachoftheStateStanford：StanfordUniversityPress.

[18]HFSiu，1989，AgentsandVictimsinSouthChina：AccomplicesinRuralRevolutionNewHaver：YaleUniversityPress

[19]同注解13。

[20]隨著國家從全能主義逐漸向權威主義演變，國家不再進取性地試圖改造農民，加上財政權的下放，至少在表面上，國家在與農民的沖突中已退居後臺。

[21]同注解13，頁1。