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摘要：智庫理論研究于20世紀70年代在西方興起，是在不同研究流派的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來的。這些流派包括多元主義、精英主義、新葛蘭西主義、制度主義等，從不同角度對智庫的屬性和功能做了解釋。西方智庫理論的發(fā)展是建立在西方政治社會體系結(jié)構(gòu)上的，強調(diào)智庫的政策屬性也強調(diào)智庫的社會功能。但是，由于智庫研究本身涉及多學科和多領(lǐng)域，智庫研究仍然表現(xiàn)出多元多維度特點，研究方法并沒有形成系統(tǒng)的體系。中國的智庫研究需要在總結(jié)西方理論的基礎(chǔ)上，進一步聚焦著力點，探索適合自己的智庫方法。

關(guān)鍵詞：西方智庫理論；屬性；功能；聚焦

智庫浪潮于20世紀70年代就在西方興起，對智庫現(xiàn)象的探索及研究在過去半個世紀在西方國家不斷涌現(xiàn)，雖未形成系統(tǒng)的理論，但是西方對智庫的定義、性質(zhì)、運作機制方面做了很多解釋和思考，涌現(xiàn)出大量的成果。雖然這些研究是基于西方政治體制背景，具有強烈的西方民主標簽，但這些研究均為其他國家的智庫研究提供了充分的基礎(chǔ)，具有很好的啟示和借鑒意義。然而，智庫研究至今沒有形成系統(tǒng)的理論，關(guān)于智庫的定義、功能、作用等問題學界至今仍沒有統(tǒng)一的標準，智庫研究大多還依附或者借鑒公共政策學、管理學、決策學的理論范式，“智庫熱”的出現(xiàn)與“智庫學”的發(fā)展相對滯后形成了鮮明的對比。本文聚焦于智庫如何介入政策制定過程這一核心問題，對現(xiàn)有的西方主要智庫研究方法進行梳理和對比，試圖從智庫的定位、功能和智庫影響政策的方式與作用幾個方面來分析現(xiàn)有的智庫理論，嘗試回答智庫如何影響決策，并在此基礎(chǔ)上提出智庫理論研究的著力點。

一、智庫的屬性和功能研究

智庫如何介入政策過程是智庫研究的核心議題，它實際上包含了對智庫性質(zhì)和功能的思考，以及對智庫運作機制的探索。而性質(zhì)、功能和運作機制彼此環(huán)環(huán)相扣，對智庫屬性的理解決定了對智庫功能的闡釋，并最終構(gòu)成智庫影響力分析的邏輯基礎(chǔ)。

（一）對智庫屬性的理解屬性是對事物性質(zhì)和關(guān)系的描述。探討智庫的屬性，并不只是對智庫做定義，而是對智庫的性質(zhì)及類別進行定位，對其與其他事物的關(guān)系進行分析，是一套理論的認知基礎(chǔ)。目前的智庫研究都嘗試對智庫進行定義，比如聯(lián)合國開發(fā)計劃署將智庫定義為“連接知識與權(quán)利的橋梁”[1]。美國著名智庫學家麥肯甘指出，智庫是“學術(shù)界和政策集團之間的橋梁，以一種獨立的地位為公共政策提供建議，將生澀的學術(shù)語言轉(zhuǎn)換為簡明的政策性語言傳播給政策制定者和公眾”[2]。美國喬治亞大學的政治學教授霍華德?威爾達將智庫描述為“生產(chǎn)觀點并進行售賣，試圖影響政策的非營利性機構(gòu)”[3]。然而這些抽象的定義不足以涵蓋智庫的內(nèi)涵，也不能體現(xiàn)出智庫發(fā)展的社會政治關(guān)系基礎(chǔ)，進而難以覆蓋智庫研究的理論根基。回顧智庫研究的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)智庫研究是在對社會資源配置和政策制定過程研究的基礎(chǔ)上發(fā)展衍生出來的，很多理論雖然沒有直接提到智庫，但它們的分析方法和研究方向最終構(gòu)成了智庫研究的基礎(chǔ)，對理解智庫的屬性和發(fā)展完善的智庫理論有很大啟發(fā)意義。1.對智庫屬性的宏觀解釋對智庫屬性的理解最初是建立在對社會結(jié)構(gòu)和資源分配的背景下的。二戰(zhàn)后在西方國家發(fā)展起來的多元主義分析了國家與社會的關(guān)系、權(quán)力配置的狀態(tài)和政策制定的過程，強調(diào)權(quán)利的分散性和多中心的格局[4]。在多元主義流派視角下，智庫和其他利益團體一樣，是廣泛存在的多元體中的一員，在社會權(quán)利資源分散的背景下，誰能影響政府決策，取決于政治市場上的自由競爭，哪一個組織能對政府產(chǎn)生影響力要看該組織是否在與其他組織的競爭中勝出，而智庫是否能爭取到政治權(quán)利資源，關(guān)鍵在于智庫與其他利益集團之間的競爭、沖突和討價還價。智庫是多權(quán)力中心格局下為了爭取權(quán)力資源而不斷競爭的獨立存在。與多元主義相對應的精英主義也是西方政治理論中描述政治社會資源結(jié)構(gòu)的重要流派，它與多元主義的邏輯起點是相同的，都承認人類社會中權(quán)力與資源分配的不平等性[4]。但與多元主義不同，精英主義認為在權(quán)力資源的配置上，每個群體得到的資源并不是一樣的，占人口少數(shù)的精英控制了大份額的資源。精英在政府決策過程中扮演著重要角色，其控制政府、支配經(jīng)濟，能夠操縱媒體、影響大眾。在精英主義視角下，智庫是一個能夠影響政府決策過程的精英團體，并且與企業(yè)財團、慈善機構(gòu)之間存在著緊密的聯(lián)系。在這種關(guān)系中，智庫被視為統(tǒng)治精英的工具，智庫不需要與其他團體競爭便擁有優(yōu)先的資源和權(quán)利。以羅伯特?W?考克斯（RobertW.Cox）為代表的新葛蘭西學派考察國家與社會復合體的不同配置[5]，重視權(quán)力關(guān)系的不對稱，提出要從觀念、物質(zhì)能力和制度三個方面的關(guān)系來理解社會力量的結(jié)構(gòu)[6]。新葛蘭西主義強調(diào)觀念的重要性，認為觀點和物質(zhì)條件是捆綁在一起的，不是此消彼長的關(guān)系[7]。在新葛蘭西主義下，智庫的核心在于觀點和知識，專業(yè)知識會將利益與利益分配之爭轉(zhuǎn)化為意識形態(tài)之爭[8]，對于維護權(quán)利平衡有重要作用。隨著社會政治體系的發(fā)展和決策機制的完善，智庫研究的視角開始從宏觀的社會政治結(jié)構(gòu)層面細化到政策過程，對智庫的理解被放入政策過程的理論框架下。

這種對政策過程的研究使智庫研究更加集中在智庫作為政策參與者的屬性上，開始對政策參與者的內(nèi)外在因素進行分析，包括外在的因素———組織的利益、政策環(huán)境和背景以及制度約束，內(nèi)在的因素———個人利益偏好和自身的政策信念等因素[9]。2.對智庫屬性的中觀解釋制度主義把智庫看作是由專家匯集而形成的思維和認知的集合，提出認知（學術(shù)）共同體（epis鄄temiccommunities）的概念①。在制度主義下，認知（學術(shù)）共同體是指由一批具有較高專業(yè)水平和政策影響力的、能在特定的領(lǐng)域提供政策建議的專家網(wǎng)絡(luò)，這些專家可能擁有不同的學科背景或是來自不同的國家，但是都具有一套共同的行為標準，在學術(shù)領(lǐng)域遵循共同的價值導向，智庫就是這樣一個集合[8]。如果說認知共同體是個較為宏觀的概念難以測量，那么專家參與理論則將重點細化到智庫專家上，專家參與理論沒有把專家看成是高人一等的幕后精英，而是把重心放在專家及專家群上，也由此提及了智庫的存在，認為智庫的核心就是專家，智庫研究應該專注于專家的屬性和行為，指出專家的行為會受到兩個方面因素的影響：一是政策本身的屬性，包括該政策是國內(nèi)政策還是外交政策，國防安全政策還是經(jīng)濟政策，該政策的時間效用，是緊急、短期還是長期等，這些因素都會影響專家的獻策行為；二是專家與政策之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，認為這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是決定專家行為和影響力的重要變量[10]。知識運用理論則將重點細化到智庫專家所掌握的知識上，它的核心觀點是：知識的一些形式，如政策思想（idea）、意識形態(tài)（ideology）、范式（paradigm）和世界觀（worldview）會影響政策制定，但也不是產(chǎn)生后就能立即轉(zhuǎn)化為政策，需要時間的積累[10]。知識可以成為政策發(fā)展的動力，并且知識運用的方式可以被劃分為科學推動模式（sciencepushmodel）、需求拉動模式（demandpullmodel）、擴散模式（disseminationmodel）和交互模式（inter鄄actionmodel）[10]。此外，還有很多理論指出，專家觀點的屬性也是影響專家政策參與的重要因素。專家觀點的屬性包括專家對科學和政治之間關(guān)系的個人認識，以及專家研究成果的形式。一方面，專家個人對于科學研究與政策制定之間的關(guān)系的認知，能指導他們?nèi)绾我约岸啻蟪潭壬辖槿胝咧贫ㄟ^程。美國環(huán)境問題專家羅杰?皮爾科（RogerPielke）指出，專家能被分成四類：純理論科學家，只提供基本信息，不參與信息處理及挑選；科學仲裁者，回答決策者的問題，而不給出選項；結(jié)果倡導者：限定決策者的選擇范圍并試圖說服決策者選擇其建議；制定政策的中介者：為決策者提供全面的選項，由決策者來決定選擇[10]。從20世紀90年代開始，后現(xiàn)代主義進一步發(fā)展了這一理論，關(guān)心語言和議題如何轉(zhuǎn)換為政策議案，以及問題和解決方案如何被受眾理解。這些理論探討如何利用語言的技巧，將理論語言轉(zhuǎn)化為政策語言。可以看出來，在這個視角下，智庫的重點在于智庫專家的觀點。

（二）對智庫介入政策過程方式的理解對智庫屬性的理解是多元的，無論是從社會結(jié)構(gòu)、決策過程來看智庫，還是從智庫專家本身來看智庫，對智庫屬性的探索都展現(xiàn)出研究者們對于智庫社會政治關(guān)系的一種定位，而這種定位又進而決定了對智庫介入政策過程方式這個核心問題的理解。

1.多元主義的自由競爭觀多元主義視角下，智庫介入政策過程的方式類似企業(yè)參與市場自由競爭的狀態(tài)，表現(xiàn)在三個方面。一是智庫依靠他們的“政策建議”在“售賣觀點的市場上”與其他競爭者競爭，以此來影響行政及司法領(lǐng)域內(nèi)的決策官員們[8]。在方式上，智庫與其他利益集團和非政府組織一樣[11]，都是通過開展公眾論壇、出版刊物、開設(shè)網(wǎng)站、提高媒體曝光率等手段來吸引決策者和大眾的注意。二是智庫的存在支持和鼓勵了政治的多元化，促進了公眾對政治過程的參與，增強了公眾話語權(quán)[8]。在此，智庫被當成是一種社會組織而非政府的隸屬機構(gòu)，智庫的功能更多地體現(xiàn)在為公眾提供表達意見的路徑，使得公眾能夠參與公共政策的辯論過程，并在公開的競爭中引起政策制定者的注意，進而影響政策，智庫功能的發(fā)揮是沿著一種自下而上的路徑進行的。多元主義視角下，政策特別是公共政策的產(chǎn)生并非是政府自上而下的授意，而是不同利益集團和組織相互競爭而產(chǎn)生的結(jié)果[11]。三是多元主義強調(diào)媒體的作用，指出在當今的世界，智庫與媒體兩者相互促進已成為智庫發(fā)揮作用的重要動力。按照多元主義的觀點，智庫只能通過與其他利益主體在“售賣思想觀點的市場”上競爭，增加曝光率和提升知名度來取勝。“觀點應該用來交流……而爭奪注意力的競爭也越來越激烈，智庫專家必須走出來，通過發(fā)表演講、上電視、召開學術(shù)會議、召開新聞會和參加國會聽證會來提升影響力。”[11]在此背景下，智庫研究者認識到，除了發(fā)表公開演講外，媒體是可以用來實現(xiàn)政策影響力的，智庫可以用自身成果的曝光率和網(wǎng)站的點擊率等來證明自身影響力的大小[11]。加拿大弗雷澤研究所（theFraserInstitute）和C.D.豪研究所（C.D.HoweInstitute）的研究也表明，媒體報道確實在傳達和提升智庫聲音方面發(fā)揮了重要作用[11]。媒體和智庫之間有很深的關(guān)聯(lián)。

2.精英主義的精英網(wǎng)絡(luò)觀與多元主義不同，精英主義強調(diào)，大部分政策建議的產(chǎn)生其實只是一小部分精英團體運作的結(jié)果，并非是各個團體共同參與的結(jié)果。精英主義認為，智庫的功能主要基于精英的行為和精英的影響力。第一，精英主義強調(diào)權(quán)力的不對等性，認為政治體制實際上是被精英群體所把持的，精英群體包括政治精英、商業(yè)精英、媒體精英和智庫精英，精英群體擁有共同的政治經(jīng)濟和社會利益，所有的政治運作都是為了維護這些共有的利益[11]。那些會威脅到在位者利益的觀點是永遠得不到采用的。精英主義下智庫的功能在于通過運作精英網(wǎng)絡(luò)和精英影響力對政策產(chǎn)生影響。第二，智庫精英與行政精英、企業(yè)董事會之間有密切的關(guān)系[8]。企業(yè)董事會為智庫提供大量資助，而智庫通過利用自身的專業(yè)知識和自身的政策影響力為給予他們資助的企業(yè)財團智力支持，幫助這些企業(yè)財團提升政治參與能力。這種互利的聯(lián)動關(guān)系是保證精英權(quán)利的基本要素，也是智庫得以發(fā)揮作用的重要手段。精英主義強調(diào)精英共識，強調(diào)精英之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。目前的研究方法難以有效測量智庫對政策影響力的大小，精英主義所強調(diào)的精英個體及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)便成為一種可以嘗試的研究方法，研究者可以通過研究精英的主要觀點和態(tài)度來分析政策未來的走向。

3.新葛蘭西主義的社會共識觀新葛蘭西主義認為智庫深深地鑲嵌于公民社會，其主要功能在于產(chǎn)出一系列的政策建議，并推進這些政策觀點與公民社會互動，在這種交互式過程中實現(xiàn)議題和觀點的合法化，進而在霸權(quán)的秩序下實現(xiàn)政府和社會團體之間的一種非脅迫性的權(quán)力關(guān)系。新葛蘭西主義認為霸權(quán)是一種集政治、智力和道德領(lǐng)導權(quán)為一體的秩序，在這種秩序下沖突將最小化，甚至更理想的狀態(tài)是大部分其他主體都感到滿意，達到一種“哲學與社會實踐之間的互為融合或者均衡”的狀態(tài)。這就意味著霸權(quán)的實現(xiàn)是通過一種折中的方式體現(xiàn)出來的，即把不同的社會力量整合成一種非對稱性的“權(quán)利集群”[8]。正是因為這些權(quán)利集群間力量的不均衡性，才導致權(quán)利集群內(nèi)部成員相互之間連續(xù)不斷地談判和商議，直到某種均衡狀態(tài)出現(xiàn)。這個時候，一系列的政策在經(jīng)過商討后已經(jīng)能為各權(quán)利集群所接受，并逐漸成為一種共識，此時已經(jīng)不太可能再隨意地去提出或者建立另一套替代的方案。在這個過程中，由于各種力量都在政治斗爭中尋找權(quán)利的平衡，智庫就成為觀點的形成、擴大和傳播的中心，智庫的作用在于匯集各方觀點，整合并加工它們，然后統(tǒng)一擴散出去[12]。簡言之，新葛蘭西主義把智庫視為社會共識的推動者，是在權(quán)力不平衡的社會體系下維持統(tǒng)治的“穩(wěn)壓器”，具有很強的社會功能。

4.制度主義的認知共同體制度主義研究的重點在于認知（學術(shù)）共同體本身及其如何介入政治過程。而這個研究思路源于政策過程的研究。美國政治學家約翰?金頓（JohnKingdon）提出的著名的多源流理論就指出：“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結(jié)果。”①這種共同作用也就是所講的問題源流（ProblemStream）、政策源流（PolicyStream）和政治源流（PoliticalStream）三者的連接與交匯。在三者中，政策源流內(nèi)包括的就是各種各樣的政策建議、政策主張與政策方案。而這些正是制度主義研究智庫時所需要解析的主要對象。加拿大政治學教授丹尼斯?斯戴爾斯（DenisStairs）②也指出，與其研究各種類型的團體如何影響決策過程，不如把關(guān)注重點放在這些團體在政策過程的不同階段具體做了些什么工作上[11]。兩位學者雖然沒有專門論述智庫，但是他們對研究機構(gòu)工作過程的強調(diào)，成為了制度主義理解智庫的基礎(chǔ)。制度主義指出，由智庫組成的學術(shù)共同體本身就是政策過程的一部分，認知共同體的形成本身就被看作是政策過程的一部分，而智庫就是認知共同體不可缺少的組成部分。智庫的活動實際上是一種次政府活動③，研究者也因此獲得了對決策過程進行研究的路徑，即研究認知共同體的產(chǎn)生和影響，并在此過程中找出認知產(chǎn)生的主體———智庫是如何影響決策過程的。在制度主義方法下，研究者首先將對智庫的屬性、組織架構(gòu)、研究的重點及項目、智庫自身制度的發(fā)展等細節(jié)進行梳理和回顧，對智庫本身進行一種細化性研究，重點研究學術(shù)共同體如何通過次政府活動來影響政府決策。通過研究智庫的會議記錄、公布的智庫精英以往的私人信函、參加聽證會的相關(guān)記錄、對政府提交的政策建議等資料，研究者可以推斷出智庫對政府的影響力的大小，同時，還可以通過與政府文件的比對，分析出哪些智庫或者智庫專家對政策的產(chǎn)生提供了最大的支持[11]。

5.其他的微觀視角關(guān)注于中微觀的理論比較多地從技術(shù)層面分析智庫如何參與決策過程。專家參與理論將智庫專家與決策者的關(guān)系看作是一種委托—關(guān)系，但是這種關(guān)系的缺陷是存在知識不平衡或信息不對稱，而且是雙向的信息不對稱問題，即專家作為人相對委托人來說有專業(yè)優(yōu)勢，可能存在委托—中的道德風險（moralhazard）問題，但是同樣的，決策者作為委托方也存在隱瞞決策信息的動機[10]。知識運用理論可以說并不是放眼于智庫，而是重點放在專家個人和專家的觀點上，并從語言學技巧來探索知識影響政策的技術(shù)層面的策略。這些微觀的視角為智庫介入政策研究提供了有益補充。

二、不同智庫理論的研究重點及圖譜研究

智庫如何介入政策過程是智庫研究的核心議程，它實際上包含了對智庫性質(zhì)和功能的思考，以及對智庫運作機制的探索。在這一點上，不同的派系有不同的邏輯體系和側(cè)重點。經(jīng)過比對，我們可以發(fā)現(xiàn)各個派系的研究重點和缺陷（表1），進而總結(jié)智庫介入政策過程的理論。多元主義深深根植于美國的多元主義傳統(tǒng)，認為智庫是提升決策質(zhì)量和決策透明度的重要因素，能在開放的民主過程中提升民眾與政府間的互信[13]。然而，多元主義存在許多缺陷，最主要的一點是，多元主義不僅假設(shè)所有利益團體都能影響政策，還沒能充分證明為什么有的團體影響了政策，而其他團體卻對決策沒有影響。除此之外，多元主義還忽略了社會權(quán)利資源不對等的現(xiàn)實，無法解釋如何避免社會權(quán)利資源的不對等而導致的各個利益團體之間的非平等性競爭。同時，多元主義也忽略了決策者在決策過程中的主導性，決策者絕非只是一個對結(jié)果的裁決者，他們往往會選擇有助于他們政治議程發(fā)展的團體來參與決策過程[11]。最后，智庫的蓬勃發(fā)展與民眾權(quán)利的擴大之間并沒有明顯的關(guān)聯(lián)。相反，有觀點認為，在某種程度上，智庫的擴展反倒會造成普通公民在參與公共政策上話語權(quán)的減弱[8]。精英主義將研究重點放在精英身上，成為許多智庫研究的首選方法，但是精英主義存在的缺陷也是顯而易見的。首先，精英主義低估了智庫的多樣性和基本功能，把精英視為影響決策的主要決定因素，忽視了智庫作為一個整體的存在可能發(fā)揮的整體性作用。有研究認為精英主義過于關(guān)注狹隘的社會背景、關(guān)注精英的價值觀以及掌控國家機構(gòu)運行的幕后力量，并通過這些來推斷社會經(jīng)濟狀態(tài)和政治力量之間存在的關(guān)聯(lián)，把精英看作是“真正的幕后決策者”[14]。其次，如同決策黑箱一樣，精英網(wǎng)絡(luò)也是難以被了解和測量的，精英網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性也是不確定的。最后，精英主義沒有對“精英”作出定義，也因此就難以對精英作出準確的測量。作為智庫理論的一個重要分支，精英主義理論對于智庫研究有重要的作用。雖然精英主義源于西方社會體系，它同樣也可以運用到其他一些政治咨詢體系尚未發(fā)展成熟的社會。因為在這樣的社會中，社會資源是集中在一小部分精英手中的，占人口少數(shù)的精英比一般大眾掌握更多的權(quán)利和政治經(jīng)濟資源。制度主義在實際運用上較為容易操作，但它把研究重點放在認知（學術(shù)）共同體及其產(chǎn)生的政策流上，沒有進一步對決策機制作出探索，也沒有系統(tǒng)地分析政策流與決策體系之間的聯(lián)系，沒有判定這種聯(lián)系的有效性，這些都導致制度主義方法存在很大的局限性。新葛蘭西主義的論證建立在物質(zhì)與觀點是互為聯(lián)系的假設(shè)上，但卻無法解釋觀點有時會先于物質(zhì)基礎(chǔ)的特點，某種程度上限制了對智庫的獨立性和專業(yè)性的解釋。

由于視角和重點的不同，各派在對智庫的研究方法上表現(xiàn)出差異，可以說到目前為止還沒有一種占據(jù)主流的方法。在假設(shè)智庫對政策過程的影響力是智庫的研究核心的前提下，本文將進一步分析各個方法的理論重點，圖1展示了決策流程的基本圖譜，并按照各派理論的著力點，將它們放入決策流程圖譜中，分析各個理論派系所描述的智庫在決策的過程中所對應的位置。具體來說，就是不同理論派系主要是從決策過程的哪個角度來分析問題的。圖1中間部分展示了決策流程的基本架構(gòu)，而智庫位于這個架構(gòu)的中間位置。可以看到，從功能上來看，智庫的主要功能有上下兩個維度。向上的維度指向政府的決策機構(gòu)和決策者，在這個維度上，決策咨詢機制是最重要的部分，智庫與決策者之間的聯(lián)系或多或少都處在這個機制的框架下。向下的維度指向公民社會，這個維度描述了公眾及其他社會組織和媒體與智庫之間的聯(lián)系，智庫通過出版書籍和刊物、組織會議等方式擴大了公眾了解、參與公共政策的空間，為公眾影響決策進程提供了間接的路徑。在這個過程中，智庫也提升了自身的影響力。圖1的左右兩側(cè)展示了目前主要的智庫理論研究圖譜，本文按照理論視角分為左邊的宏觀視角和右邊的微觀視角。由此可見，無論哪種理論視角，都沒有只將研究重點放在智庫本身，相反，大多數(shù)研究都將研究視角擴張或者內(nèi)化，右邊微觀視角下的理論，理論落腳點主要在決策架構(gòu)圖譜的中下部分，其研究重點在于個體、組織和公民社會。左邊宏觀視角下的理論，落腳點較為靠近決策架構(gòu)圖譜的中上部分，意味著這類理論較為關(guān)注決策機制和智庫本身。可以說，對智庫的研究在大多數(shù)情況下是對決策機制、決策精英、公民社會、認知共同體等的研究，而這些研究本身的學科背景又涉及外交學、公共政策學、社會學、傳播學等，智庫研究汲取或者綜合了以上學科體系，是個復雜的綜合體。這也從側(cè)面說明了為什么智庫研究沒有發(fā)展出較為成熟和系統(tǒng)化的理論，而更多時候只是一種研究方法。然而，在假設(shè)智庫對政策的影響力大小是智庫研究的核心議題下，前文所分析的所有方法或者派系都只是涵蓋了決策過程的一個部分，并且在實際應用中也很難說明哪一個派系的方法產(chǎn)生的作用更大，這就迫切要求在梳理理論的基礎(chǔ)上，分析總結(jié)智庫研究的特點，并探尋一種有效的理論研究框架。

三、現(xiàn)有智庫理論的主要問題和對中國智庫研究的啟示

以上分析已經(jīng)對現(xiàn)有主要智庫理論進行了比對，并嘗試將其放入決策過程的架構(gòu)中進行定位，從中也發(fā)現(xiàn)了目前智庫研究的主要問題。第一，對智庫的理解，目前尚沒有實現(xiàn)對其外在形式和核心特質(zhì)的統(tǒng)一研究。目前的主要研究并沒有理清或者嘗試統(tǒng)一研究的目標對象，到底是智庫整體，還是專家本身。制度主義專注于研究智庫本身，但主要是對智庫結(jié)構(gòu)、人員、科研成果的梳理，是一種對智庫專業(yè)程度的研究，而非智庫觀點的研究。多元主義和葛蘭西主義均是關(guān)注智庫存在的大環(huán)境，尋找智庫以外的影響因素，相對并沒有對智庫內(nèi)核本身進行探索；而從專家或精英視角來觀察智庫影響力的方法，具有較多的技術(shù)手段和較大的可行性，但是仍然難以摸索到專家和決策者之間的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。故內(nèi)外兩種方法多年來難以統(tǒng)一，這也是造成智庫研究目前無法形成系統(tǒng)理論的根源。第二，對智庫參與決策的路徑是什么并沒有給出明確的答案。這個問題其實是上一個問題的延伸，如果智庫研究是基于社會結(jié)構(gòu)性視角，那么智庫參與決策的路徑考察，就是基于整體的社會政治體制和社會文化環(huán)境的。具體來說，就是需要考察決策機制的開放程度，決策體系的架構(gòu)，參與決策過程的主要行為體，以及大眾媒體和各類社會組織等。如果是基于專家和精英的視角，那么對智庫參與決策的路徑考察，就是從專家或者精英的觀點入手，考察精英與決策者之間的關(guān)聯(lián)，把研究的重點放在對精英觀點的研究、精英網(wǎng)絡(luò)的挖掘等方面。第三，國際關(guān)系視角下的智庫研究與傳統(tǒng)的公共政策視角下的智庫研究是否存在差異。無論哪個理論，都沒有將智庫的研究分類為國內(nèi)研究或是國際問題研究，傳統(tǒng)智庫理論起源和發(fā)展于公共政策學科，研究的對象大多在于智庫的政策建議如何影響公共政策。外交政策雖然也是公共政策的一部分，但在決策部門和決策流程方面，與國內(nèi)公共政策的制定都有差別，決策的對象也不同，故傳統(tǒng)的智庫理論在多大程度上可以運用到國際關(guān)系分析中，還沒有具體討論。

目前，只有專家參與理論里提到政策的屬性維度，即研究的主題是國內(nèi)理論或是國外理論，這一點對研究的方法和結(jié)果會造成影響。目前中國正興起“智庫熱”，但對智庫的研究仍處于摸索階段。一方面，我們正在積極吸取、學習西方建設(shè)智庫的經(jīng)驗和理論；另一方面，經(jīng)過梳理我們也發(fā)現(xiàn)，西方的智庫研究是個復雜的體系，智庫理論的研究很多是基于其政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和文化基礎(chǔ)發(fā)展起來的，其思路多元、方法多樣，具有理論指導意義，但很多也需要我們在分析的過程中結(jié)合自身發(fā)展實際和政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來分析，并逐步摸索出適合我國智庫建設(shè)的方法與路徑。中國智庫的發(fā)展環(huán)境和路徑與西方智庫不同。中國的智庫從改革開放之后到現(xiàn)在有了長足的發(fā)展。從改革開放之初的事業(yè)單位型的半官方智庫到20世紀90年代初鄧小平南方談話之后民間智庫的崛起，到1998年“985工程”后，國內(nèi)主要研究型大學紛紛成立的政策研究和咨詢機構(gòu),都使得中國智庫的發(fā)展呈現(xiàn)多元化和多領(lǐng)域的發(fā)展態(tài)勢[15]。2014年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度，這是在中共中央文件中首次提出“智庫”概念。之后，中國智庫進入了快速發(fā)展時期。2017年賓夕法尼亞大學智庫研究項目（TTCSP）的《全球智庫報告2016》顯示，中國以435家的智庫數(shù)量位居世界第二，中國的智庫數(shù)量僅次于美國[16]。從構(gòu)成來看，目前中國的大部分智庫還是官方智庫，民間智庫發(fā)展十分緩慢，國內(nèi)一般將中國智庫分為以下幾種：（1）典型的準智庫性質(zhì)的官方機構(gòu)，如各級黨委政府研究室、發(fā)展研究中心等；（2）黨校、社科院等屬于黨委政府所屬事業(yè)單位的哲學社會科學研究機構(gòu)；（3）大學里的各個研究機構(gòu)；（4）掛靠在企業(yè)里的各種研究機構(gòu)；（5）民間智庫[17]。從智庫如何發(fā)揮影響力這個角度看，中國是自上而下的決策模式和自下而上的信息反饋和政策建議模式。在決策之前，黨政軍相關(guān)部門的智庫可能會提供政策建議與咨詢，決策作出之后，智庫的參與則具有必然性。

這時的智庫參與主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，對決策進行解釋說明和理論化，將決策的合理性對國內(nèi)外進行宣示；第二，對決策如何具體實施和執(zhí)行提供政策建議，如何將宏觀的政策語言和外交目標轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w而有效的政策，這是政府對智庫的主要需求之一；第三，對決策執(zhí)行的效果進行反饋并提供改進建議。盡管很難確切知悉政府決策前智庫的政策建議是否發(fā)揮了作用，但可以確定的是中國的體制內(nèi)智庫為中國的決策層提供了大量的智庫產(chǎn)品，同時中國的智庫還對中國的決策起到了解釋、說明和完善的作用。但由于智庫與政府的依賴性，智庫的獨立性很難存在，智庫提出顛覆政府政策的建議和研究是比較少見的。2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），從智庫的組織管理體制、研究體制、經(jīng)費管理制度、成果評價和應用轉(zhuǎn)化機制、國際交流合作機制五個方面提出了一系列改革舉措[18]，《意見》體現(xiàn)的訴求，一方面是要改進智庫管理，另一方面是加強智庫對政策的影響。這兩點聚焦到智庫研究方法上，可以發(fā)現(xiàn)兩個重點：一是智庫研究要注重對智庫自身能力建設(shè)的研究，提升智庫的實力；二是智庫研究的重點要放在智庫與政策過程之間的關(guān)系上，研究智庫的政策影響力。這兩個研究重點的關(guān)鍵又在于智庫的政策影響力上，因為智庫加強自身建設(shè)的最終目的是為了能產(chǎn)生更高質(zhì)量的政策建議，能夠更加緊密地參與到政策過程中來。如何建好中國智庫，使之充分發(fā)揮“建言獻策”的功能，是中央高度關(guān)注的問題。針對中國智庫的發(fā)展現(xiàn)狀，我們可以對西方智庫研究理論進行思考和借鑒，在發(fā)現(xiàn)問題和規(guī)律的背后，明確智庫研究思路和研究的聚焦點。中國的智庫研究要建立在這樣一個基本假設(shè)上，即智庫的政策影響力是智庫存在的核心價值，智庫研究應當圍繞這個核心，在以下幾個方面聚焦。第一，對智庫屬性的理解，重點放在智庫的政策屬性上。這個定位明確了智庫不只是一個社會組織或者單純的學術(shù)機構(gòu)，也不是一個政府部門，智庫應當結(jié)合學術(shù)和政策為一體，在政策過程中有較為優(yōu)先的位置。

在這個過程中，可以結(jié)合精英主義提倡的精英網(wǎng)絡(luò)和媒體網(wǎng)絡(luò)，專家參與理論強調(diào)的專家和決策者之間的委托關(guān)系，研究如何加強智庫與決策者之間的關(guān)聯(lián)，如何利用媒體、如何使智庫同時兼具學術(shù)屬性并能發(fā)揮政策性效能。第二，對智庫介入政策方法的研究。重點集中在與決策層之間的聯(lián)系上，即集中在決策圖譜的上半部分。聚焦精英主義倡導的精英網(wǎng)絡(luò)，制度主義的次政府活動，尋找決策機制在哪些情況下可以進入，有哪些渠道可以進入，智庫如何通過架構(gòu)的調(diào)整、人員的配置和活動的設(shè)計，達到有效參與政策過程的效果。第三，對智庫的自身建設(shè)，重點集中在智庫如何通過人員和架構(gòu)的設(shè)置來滿足最大化的獻策能力。這就需要仔細研究制度主義關(guān)于智庫自身建設(shè)的理論，研究知識運用理論的技術(shù)性方法，使得智庫的政策能力得到有效提升。第四，對于智庫的外圍影響力即智庫對公眾和社會的影響力的研究。中國智庫的運作機制整體是自上而下的，公眾對智庫和政策的影響力是間接的，西方多元主義和新葛蘭西主義的理論方法對于理解公眾和社會的作用有很大幫助，可以作為中國智庫研究的外圍影響力研究的方法進行借鑒。當然，如何通過理論研究來指導智庫科學的發(fā)展更不僅僅是研究范疇內(nèi)的問題，還涉及決策體系的完善，決策咨詢制度的發(fā)展，甚至從大的方面涉及社會文化結(jié)構(gòu)的變遷。在目前的智庫發(fā)展熱潮下，中國智庫研究應當集中在中國的政治結(jié)構(gòu)背景下，發(fā)展具有中國語境和中國特色的智庫理論研究方法。

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作者：胡瀟文 單位:云南省社會科學院