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一、農業用地轉化為旅游用地的可行性分析

鄉村地區距離城市較遠，保持了其自然的生態環境，具有較高的社會和生態效益，具備了發展旅游業的條件，能夠為目的地帶來經濟利益。近年來，城市居民對近郊旅游市場的需求日益增多，鄉村旅游也就在這一基礎上逐漸發展起來。與非農建設用地相比，農業用地由于受到自然因素的影響，往往具有較低的經濟效益，人們僅通過從事簡單的農業生產活動，難以實現收入的較高增長。在市場經濟條件下，正是由于受到這種經濟利益的驅動，農業用地有轉化為非農建設用地的沖動[1]。當地政府意識到這一市場機會時，就會采取行動將本地的農業用地集中進行規劃，轉化為旅游用地。目前，很多鄉村地區，將發展旅游業作為本地擺脫貧困狀態、改善農民生活水平的一種有效手段，作為新農村建設的有效途徑。郭清霞舉了六個例子說明湖北省幾個較貧困的鄉鎮通過發展旅游業，使本地農民的收入得以增加[2]。冉斌也指出吉林省安圖縣紅旗村通過朝鮮族民俗村的建立，使本地走出了一條脫貧致富的新路[3]。正是基于這種發展鄉村經濟的考慮，具有一定區位優勢的鄉村地區，正不斷地將農業用地轉化成旅游用地。發展鄉村旅游，從農民本身來講，他們還是比較歡迎的。由于農業生產受到耕種土地質量、氣候、作物品種、市場等不確定的自然和社會因素的影響很大，為了規避風險，當政府承諾補償給農民一定的收益時，大部分農民都會將自己的土地交給政府進行統一的規劃與建設。同時，由于從事農業生產活動，獲得的收入相對較少，因此，本地很多年輕人到外地打工，自己的土地則留給老人或租給別人耕種，使農業生產的壓力加大。將有條件的農業用地轉化為旅游用地也會緩解本地人從事農業生產的壓力，吸引年輕人回流農村就業。再則，農業用地的轉化也是農地發展權的一個體現。農地發展權包括的三個層次中，其中一個就是變更為集體建設用地的權利，在集體所有權不變的條件下，其用途可作為農村宅基地、農村公共設施、公益事業用地以及企業建設用地[4]。轉化為旅游用地，正是農地發展權的一個體現。因此，發展鄉村旅游，將近郊農業用地轉化為旅游用地是農地發展權的一個體現，也是新農村建設的有效途徑之一，將近郊農業用地轉用為旅游用地成為可能。然而，目前鄉村旅游走出了一家一戶自發經營的時期，通常由地方政府主導，將農民的土地集中起來統一規劃，吸引外來資金進行規模化開發和經營，提高了土地整體的增值效益。隨之而來的問題是，農民參與旅游活動的機會受到限制，外來企業可以不雇傭或低價雇傭當地農民，當然，強行要求企業雇傭當地農民，也與市場經濟的要求相背。因此，農民的收益主要來源于土地補償，農民的收入如何隨著鄉村旅游的發展而增加，這就涉及到投資者與農民怎樣分享鄉村旅游帶來的土地增值收益。

二、旅游用地的估價方法及其補償內容

將農業用地轉化為旅游用地的關鍵問題是對農用地價值的評估。土地既是農民最基本的生產資料，也是農民最基本的生活來源，因此，在農用地轉用過程中，必須是有償的，需要以土地價格為基礎，支付給農民一定的土地征用費用。這一征用費用也正是農用地價值的綜合體現，它包含農用地的價格，也體現了對農民失地后損失的補償。目前沒有專門的農用地轉用為旅游用地的評估方法，現行的對土地的估價有多種方法，主要的評估方法有：根據《土地管理法》執行的補償辦法；通過收益還原法對農地進行的估價；影子地價法[5]；實物期權法[6-7]；基于產出模型的耕地價格評估方法[8]；以及其他一些經過改進的方法。其中除按《土地管理法》執行的辦法，其他一些方法都在一定程度上不斷加以完善，進而彌補《土地管理法》在執行時出現的問題。盡管出現了多種評估方法，但是目前按《土地管理法》執行的補償辦法仍是采用較多的補償方式，另外一種采用較多的方法是收益還原法。

（一）《土地管理法》的執行標準及缺陷

1998年修訂的《土地管理法》第四十七條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。”2004年又對征地補償辦法做了修訂[6]：“土地補償費和安置補助費合計按年產值30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼”。《土地管理法》在補償內容上肯定了土地本身的價值要補償，失去土地后的農民應得到安置補償。按《土地管理法》執行的征用價格有一個明顯的特點，就是它是由政府制定的，具有行政剛性，易于執行，因此，很多地方愿意采用這種方法。然而隨著社會經濟的不斷發展和農民生活水平的不斷提高，這種補償已不能從根本上保障農民的利益，并且逐漸表現出其存在的不合理性。

1．對于土地的補償標準偏低

征地具有強制性，但其實質是一種權益交易。耕地或農用地在我國的權屬性質上屬于農民集體所有，征地的結果往往是農民永久性地失去了被征地的所有權[9]。而這種方法只規定補償前3年平均產值的6至10倍（2004年修正后改為30倍），相當于補償給農民6年至15年，最多是30年的使用費用。但是土地作為農民基本的生產生活資料，如果不被征用，30年后仍享用著土地為他們帶來的生存與發展的權利。這種補償辦法明顯是沒有考慮到農民今后發展的需要。另外，簡單的采取前3年平均產值的標準，則忽略了農業生產的波動性和不確定性，難以反映被征用土地的本質特性。如果受氣候影響，前3年正好處于荒年，那么對農民的補償，則會低于正常水平，低估對農民的補償。如果前3年社會上出現了賣糧難的現象，也會降低平均年產值。因此，采用這種估計方法極易造成政府在征地過程中侵占農民利益的問題。另外，按傳統的糧經作物比測定前3年的農業產值，沒有或極少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業。土地產出已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的[10]。因此，按這一標準形成的土地征用價格不能真正反映被占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。

2．沒有全面考慮土地對農民的社會保障價值

現行《土地管理法》的規定只提出了一個安置補助費。但是缺乏對失地農民的擇業成本、從事新職業的就業風險等間接損失的考慮。由于農民本身就是一個文化水平較低的群體，失去土地后，只能從事一些簡單的體力勞動，而通過這種方式取得的收入或許遠低于他們憑借土地生產獲得的收入。土地作為農民賴以生存的物質基礎，在人均耕地面積一定的前提下，耕地的生產力水平越高，農民的收入水平和生活水平越高，單位面積耕地對農民的社會保障作用也就越大[11]。因此，出于對農民社會保障權利的考慮，應該在《土地管理法》中對農地的社會保障作用給出明確的規定。

（二）收益還原法的優劣

收益還原法又稱收益資本化法或地租資本化法，它是將土地的純收益按一定的還原利率資本化，即在一定貼現利率下土地未來純收益的總和[12]。這種方法是以生產要素分配理論為基礎的，土地作為最基本的要素，其貢獻就是總收益扣除勞動工資、資本利息及管理報酬之后的收益剩余，也就是利用土地的純收益。將這部分純收益折算成現值，就成了土地的價值，并且作為對當地農民的補償。收益還原法的優勢在于，其以純收益和還原利率為基礎確定土地價格。采用這種方法，正常情況下，農民的純收益較易估計出來，還原利率給定后，便能夠比較方便地計算出應給予當地農民補償的具體額度，并且易于操作。傅青山等[13]指出在現階段，收益還原法比較適宜目前我國的農用地價格評估。并且指出以地租理論與土地收益理論為依據的收益還原法的應用條件：待估地產未來年收益可以用貨幣計量；土地收益的產生是連續的；純收益在數量上必須穩定；還原利率可以確定；土地收益過程中的風險可以估量。收益還原法雖然是目前對于土地價格評估采用較多的方法之一，但是由于其本身應用條件的限制，也使其在應用方面出現了一些問題。郭愛請等[14]指出我國一般采用總收入減去總成本的差額來測算農地純收益，這就會出現用實際純收益代替預期純收益的問題。

同時，在生產費用的測算方面也存在不合理之處。農用地轉用將帶來更多的預期收益（如果不是這樣，那么就沒有必要將農用地轉化為其他非農建設用地），這一預期收益并非來自農業生產用途，而來自于其他非農用途，因此，用實際純收益代替預期純收益往往會產生對農用地價格低估的問題。同時，采用收益還原法時，還要對還原利率加以確定，還原利率的取值是否科學關系到土地收益價格是否客觀、合理。目前我國城市地產估價工作中所采用的還原利率至少有8種，但現存著作及文獻中，有關農業用地宗地價格評估的資料還不多見，涉及農業用地還原利率選擇的論述就更少，有的農地價格評估時直接借用城鎮地產評估中所用的還原利率進行計算[15]。因而，對收益還原利率的確定仍存在一定的爭議。雖然收益還原法存在著上述一些問題，但由于農用地的用途管制，使其長期限于農業領域，并不斷產生收益。因此，現階段，比較適宜采用收益還原法對農用地進行估價。影子地價法是從土地資源有限性出發，認為土地資源總是有限的，需要合理分配使用，這樣在一定配置資源約束條件下，以使每增加一個單位土地資源，得到最大經濟利益[5]。其考慮的是土地資源得到最優利用的價格，即以農用地最佳替代用途的貢獻來估價。而實物期權法是從實物期權角度，將農戶承包土地看作是農民投資并收益的一個項目，農戶以一定的代價取得經營所分得土地的承包權，付出勞動力和農用物資投入進行務農，賣出農作物后獲得回報[6]。這種方法反應了在不確定的市場條件下，進行土地開發的決策分析，并且考慮了農業生產的波動性，認為農民未來有權自由決定農地使用情況的當前價格。基于產出模型的耕地價格評估方法，則強化了因耕地資源質量的差別而導致的資源增值現象，并且采用維持耕地資源總產出所需追加的投入替代了耕地資源本身產出的凈效益。這幾種方法對于純收益的獲取有了進一步的思考，但其仍多是基于土地本身的質量價格而加以考慮，對農用地的社會保障價值則沒有給予較多的論述。另外，對于土地價值的測算多是根據土地原有用途加以分析，給予農民一定的補償，而農民則沒有參與分享當地由于土地用途改變而帶來的增值收益，也就是說，農用土地的市場價值沒有得到體現。因此，對農用地轉化為旅游用地的非農用途的補償還需要考慮農用地轉用后帶來的收益增加值。

農用地轉用后的價格評估幾乎沒有具體涉及到對農用地轉化為旅游用地3的價格評估問題。據筆者對成都市農用地轉化為旅游用地情況的了解，其補償辦法大部分是依據《土地管理法》執行，只對土地作為農用時的價值進行了補償，而且多半采取的是一次性買斷土地使用權的方式。在農用地轉化為旅游用地的實例中，成都市三圣鄉紅砂村采取的租金加紅利的方式，在某種程度上保障了農民的利益。紅砂村的土地由村政府統一經營，采取集體入股的方式入股花卉公司發展旅游業。每畝土地為1股，年底按股分紅。土地租金的收益每年每畝大約1000-1200元，加上年底分紅100-300元，農民每年出租土地的收益為1500元左右[16]。這種補償方式保障了農民的長期利益，使其能夠長期地獲得較為穩定的收益。但是這種穩定的收益仍存在一些問題。花卉公司的經營是不斷發展的，而農民獲得的利益保持不變，當花卉公司發展到一定階段時，當地農民和花卉公司經營者之間，就會產生利益分配上的矛盾，激發農民的不滿情緒，因此不利于當地旅游業的發展。另外，每年出租土地獲得1500元左右的收益也明顯偏低。據朱華[16]的分析，紅砂村的土地按最長的土地承包期30年計算，每畝土地的總租金共計4.5萬元。即使租金每年以10%的比例增長，每畝土地30年的租金總額也不到15萬元。目前成都市三圣鄉的土地使用權拍賣價每畝已超過100萬元，據此計算，農民的土地出租金最多僅是目前土地使用權市場價值的1/22。由此可以看出，當地農民并沒有真正享受到農用地轉為旅游用地后為他們帶來的增值收益。作為當地農民唯一投資工具的土地，為他們帶來的收益明顯偏低。通過上述分析可以看出，各估價方法對農民的補償都或多或少存在一些問題，主要集中在三個方面：一是用農用土地的原用途價值作為測算標準，低估了農用土地價值的評估；二是很少考慮土地對農民的社會保障價值；三是沒有考慮土地利用方式轉變后為當地農民帶來的增值收益，即農民缺乏土地增值價值的分享。也就是說，依據《土地管理法》的規定，給予農民一定的土地價值和社會保障補償后，還要使其能夠參與到土地轉用后增值收益的分享，才能使農民的利益得到有效保障。因為農用地轉為旅游用地后，土地經營的收益是按市場價格獲取，而《土地管理法》的補償標準沒有包含土地用途轉變后的增值價值。如果沒有對土地價值增值的預期，農用土地就沒有轉變用途的必要，土地增值收益的分享是農民改變土地使用方式的動力，也是發展鄉村旅游實現農民增收，農業生產方式轉變的途徑。

三、旅游用地價值增值補償途徑

（一）農用地增值補償的合理性

農用地轉化為旅游用地，對農民的補償除了土地價值和社會保障外，關鍵是隨著鄉村旅游的發展，農民如何合理分享土地增值收益的問題。傅青山等[13]指出土地用途改變，增值收益評估既不能在農用地地價體系中評估，也不能在建設用地地價體系中評估，需要另行建立有效的評估技術路線。并且提出了以征地區片價為指導，根據被征用宗地本身實際情況評估宗地土地用途改變的增值收益。鄉村旅游的發展帶來鄉村旅游住宿、娛樂設施租賃價格的不斷提高和設施使用率的增長，后者帶來的收益增加是投資者經營管理能力強弱的直接結果，而前者增長的收益，一方面與投資者的經營策略有關，另一方面來源于農用土地轉化為旅游用地的市場升值收益。投資者以非市場價格取得農用土地使用權，土地升值收益幾乎全部為其所有，這部分收益分配存在不合理現象，即投資者不僅獲得了投資資金帶來的效益，而且還侵占了農民的土地升值收益。將土地的升值收益補償給農民，是提供土地要素的農民，與提供資金要素的投資者平等享有鄉村旅游發展利益的權利。目前，在鄉村旅游發展中，失去了土地未獲得土地增值補償的農民，他們有兩種選擇。由于缺乏必要的知識與技術，旅游投資者只能為一部分農民提供一份簡單的工作，使其參與到當地的旅游發展之中，并獲得數量不多的穩定收入；而另一部分不愿意參與或者投資者不希望其參與旅游企業生產的農民，則是自己想辦法，利用當地發展旅游這一條件參與旅游經濟活動，實質屬于一種搭便車的行為。這兩種行為，在某種程度上說，解決了農民依賴土地獲得發展的問題，并且在付出了勞動后，獲得的收入也會有所增加。然而，前一種可能拉大農民與投資經營者的收入差距，帶來新的矛盾沖突；后一種，其最終結果是擾亂鄉村旅游發展的秩序。所以，鄉村旅游要獲得健康的發展必須考慮農民對土地增值價值的分享，在市場機制的框架下建立農民對土地增值收益的分享制度。農用土地轉化為鄉村旅游用地之初，由于不能進入土地市場交易，土地的市場價值無法衡量，加之，緊鄰土地均為農業用地，農用土地轉化為旅游用地的市場增值價值在開發之初的確無法估計。但隨著鄉村旅游的發展，游客人數不斷增加，愿意經營鄉村酒店、餐館的人增多。因此，鄉村酒店、餐館、旅游紀念品門市等旅游設施的租售價格不斷上升，土地的增值價值才逐漸表現出來。在農用土地不能進入市場交易，在發展之初不能給予農民合理的市場價格補償的情況下，根據鄉村旅游發展進程讓農民分階段地分享土地獲得的增值收益是符合鄉村旅游發展實際的，也是可行的。

（二）農用土地增值補償的措施

鄉村旅游是一個市場化的過程，也有市場艱難的開拓期，快速發展期，在發展過程中還存在因種種原因不成功而失敗。農用土地轉化為旅游用地的增值效益也有一個從無到有的過程，也還存在不確定性。借用企業生命周期理論，讓農民充分了解企業經營的不同階段，在獲得了《土地管理法》規定的一些基本補償后，在政府主導下，參與分配土地不同階段產生的增值收益，既保證了農民土地轉化后的增值收益，又考慮了投資者市場經營的風險因素，有利于農民收入的增加和投資企業的健康發展。企業的生命周期大致可以分為四個階段：創業階段、成長階段、成熟階段和衰退/再生階段，不同階段企業的獲利狀況是不同的。根據旅游企業經營的不同階段，將農民土地增值價值的補償也分為幾個相應的階段，如初創階段由于農業用地剛剛轉化為旅游用地，鄉村旅游處于嘗試階段，游客不多，愿意租買投資者旅游設施進行經營的企業也不多，投資者的租售價格便宜，收益低。因此，補償給當地農民的土地增值收益應少。隨著鄉村旅游業的不斷發展，游客人數增加，投資者的收益快速增長，旅游業進入成長與成熟期，這就吸引了許多經營者參加到鄉村旅游中來，各種旅游設施的租售價格上升，土地增值明顯。這時，應提高農民的土地增值收益，使之隨著旅游的發展而增加。因此，將農民土地的增值收益與投資者的經營活動結合起來，根據鄉村旅游設施租售價格的變化，來分階段地給予農民土地增值補償，是農用土地轉化為旅游用地后增值價值補償的有效措施。然而，進行土地增值補償的難度在于，旅游設施租售價格的增長與投資者經營策略相關。投資者品牌打造得好，該地鄉村旅游發展快，飯店、餐館等設施租售價格就高。如何從旅游設施的價格中來區分哪是旅游經濟自然增長帶來的土地價值增值，哪是投資者的經營策略創造的價值，也就是說，用什么標準來分割旅游設施租售價格中投資者與農民的利益。由于鄉村旅游的區位條件和面臨的市場環境差異，以及投資者投入的不同，統一的分割標準難以形成。因此，需要發揮政府的主導和監督作用，依靠政府的行政權利來協調農民與投資者對土地增值收益的分享。政府應根據鄉村旅游設施租售價格的變化來確定投資企業所處的生命周期，并按照一定的比例及時調整農民土地增值收益的大小，確保農民土地增值收益的實現。“一定的比例”就是合理地分割旅游設施租售價格增長幅度與補償給農民的土地增值額的比例。目前，一些地區將土地的增值收益分為固定收益和風險收益，如成都三圣鄉村民土地集中經營后獲得的租金加紅利的補償方式。租金就是農民土地增值的固定收益，紅利即投資者經營活動的風險收益，這是一種將農民的土地折為一定的股份參與企業經營分配的補償方式，它較好地體現了農民土地要素在鄉村旅游中產生的價值。由于農民風險承受力弱，因此，投資者將紅利分為兩部分，一是固定紅利，以租金表現；另一部分為風險紅利，與企業的經營效益相聯系。低風險獲得低報酬，所以，投資者承諾的固定收益部分往往比較低。風險紅利與企業的盈虧相聯，由于不能像上市公司那樣財務公開，鄉村旅游經營的增值價值的實際情況，作為“股東”的農民難以知曉，事實上風險紅利部分的增長幅度也很小。農民土地以股份形式分享增值收益，在實際操作中獲取的利益還是不夠的。政府作為第三方，根據市場租售信號來提高農民土地的增值收益，對確保農民增收和鄉村旅游發展是十分必要的。

四、結語

楊興柱等[17]的文章指出鄉村居民的旅游參與直接與利益掛鉤，特別是土地成為稀缺資源，土地使用權能夠帶來巨額收益。也就是說，土地這種資源轉化為旅游用地后，如果不能為當地居民帶來合理（或者說較之以前有所提高）的收入，是不利于鄉村旅游發展的。因此，合理的補償方式和補償額度，有助于促進鄉村旅游更好地發展。將農業用地作為資本參與當地旅游業的發展是農用地發展權的一種體現，讓農民隨著旅游業的發展而獲得合理的土地增值補償，是新農村建設的必然要求，也會成為當地農民支持本地旅游業發展的一種動力。在農用地增值價值的補償中，關鍵是農民土地增值收益如何隨著投資者收益的增加而增長，這個比例需要政府協調實現。同時，在當地政府的主導下，還需引導農民逐漸適應旅游業的經營方式，學習投資者在經營管理中的經驗知識，通過培訓，增長農民鄉村旅游的知識與能力，最終讓當地農民實現從農業向旅游業的轉變。