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摘要：貧困是我國構建和諧社會和可持續發展中必須解決的重要問題。現階段，由于目標瞄準機制不完善、反貧困模式單一、貧困者主體地位弱化以及在反貧困中重物質建設、輕能力建設等問題導致我國農村扶貧困出現了低效化。只有不斷完善反貧困政策，提高貧困人口的自我發展能力、確立貧困者的主體地位、實施開發和救助并重方針，才能提高反貧困效率，促進和諧社會建設。

關鍵詞：扶貧；效率；和諧社會

貧困是一種普遍現象，它廣泛地存在于世界上很多國家尤其是發展中國家。我國是世界上最大的發展中國家，窮困與發展不均衡問題是困擾當代中國社會最大的問題。貧困人口的大量存在，既遏制了貧困地區經濟社會的發展，也拉大了貧富差距和城鄉差距，成為構建和諧社會的一大障礙。因此，消除貧困，縮小貧富差距是構建社會主義和諧社會的重要內容。

一、我國農村扶貧效率逐步降低的原因

隨著經濟的發展，國家不斷加大扶貧的投資力度，貧困人口不斷減少，到2006年底我國農村的貧困人口只有2148萬人，只占農村人口的2.4%。但與此同時，農村反貧困治理也出現新的挑戰——扶貧效率逐步降低。導致反貧困效率低的最主要的原因應該是反貧困政策沒有隨著農村貧困狀況的改變而進一步完善。具體有以下幾個方面：

（一）目標瞄準機制不完善

按照現行的扶貧政策，國家扶貧資金直接劃撥到縣。但是，在現階段雖然貧困人口只占農村人口的2.4%，但分布卻比較分散，表現為“大分散、小集中”。一方面，以大行政區為單元的貧困區域縮小了，原來以縣為單位的相對集中分布的貧困區逐步轉化為鄉、村級貧困區。即使在貧困村，非貧困人口也占相當部分。另一方面，農村貧困人口主要集中在自然環境較差的地區，如缺土的西南大石山區，缺水的西北黃土高原地區，水土流失嚴重的秦巴貧困山區和積溫嚴重不足的青藏高寒區。在這種情況下，原有的目標瞄準機制很容易造成低效率。在扶貧資金的使用中，一方面，一部分資金流向了非貧困鄉村和非貧困人口；另一方面，由于沒有跟蹤和監督機制，經常出現扶貧資金被挪用和截留，使本來應該救助的對象得不到救助。國家審計署對592個國家重點扶持貧困縣1994～1996年中央財政扶貧資金使用情況審計表明：財政部門占有扶貧資金用于發工資或其他支出4.4億元，主管部門和用款單位擠占挪用以彌補行政經費、建房購車、亂借亂支、公款私存等6.6億元，把發展資金和以工代賑資金實行有償使用，并收取占用費。所以，雖然國家每年用于扶貧的專項資金不斷增加，但貧困人口減少的速度卻沒有提高。

（二）反貧困模式過于單一

自20世紀80年代中期我國實行的開發式扶貧，如“以工代賑”、“優惠貸款”、“項目扶貧”等都是希望依托經濟增長來緩解貧困。但是，在市場經濟條件下，在項目制定上越來越注重效益，而非真正用于扶貧，脫離了貧困者的實際需要。項目的落實，可能會促進地區經濟的增長。但在“大分散、小集中”狀況下，經濟增長和窮人的關聯度已經很低了，通過經濟增長，讓經濟增長成果自動“滴落”到貧困階層的社會經濟條件已經缺失；再加上現存的絕對貧困人口中，五保戶占1/5，殘疾人占1/3，另有一些是常年被疾病困擾沒有勞動能力的、受教育水平極低的，貧困者很難通過項目自我發展，因此，傳統的開發式扶貧，就難以起到作用。

信貸資金中扶貧貼息貸款瞄準的應是貧困農戶，但在1994年以前，貸款瞄準的卻是貧困地區的生產企業，只有很少一部分瞄準的是貧困農戶。《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺后，雖然要求扶貧貼息貸款主要應該瞄準貧困戶，但實踐中這項要求執行并不徹底。從農業銀行方面看，由于貧困農戶傳統的小生產方式，單一的生產結構，資金使用效益不高，還貸能力差，對貧困戶銀行是惜貸如金，他們更愿意把優惠貼息貸款貸給企業和富裕戶；從貧困戶方面看，過于繁瑣的貸款申請和審批程序，苛刻的貸款擔保和抵押條件，常使他們望而卻步，使扶貧貸款難以真正起到扶貧作用，扶貧貼息貸款政策產生的經濟利益相當多一部分流向了非貧困人口。由此，反貧困的效率也就難以提高。

（三）貧困者主體地位弱化

我國的反貧困，是政府主導型的，它忽視了窮人作為發展主體的作用。在以往的扶貧開發中，沒有把貧困者當成脫貧的主體而是把他們當作脫貧的工具。貧困者無法參與決策的制定，只能被動地接受，使貧困主體的積極性、主動性和創造性無法發揮。此外，在反貧困中的政府主導行為，使貧困者對政府和基層行政組織產生依賴。因為在貧困者看來，反貧困就是政府的事而與自己無關，政府給錢就要，政府讓干就干，項目成功固然好，不成功也沒有自己的事。并且，越貧困，自我發展能力越弱，政府投入就越大，由此形成了“等、靠、要”的思維模式，出現了貧困者與政府在反貧困中的博弈。貧困者自身沒有強烈的脫貧意識，極大地制約了反貧困效率的提高。

（四）重物質建設，輕能力建設

我國的開發式扶貧政策內容雖然涉及到較多的方面，但在計劃實施中重點集中在幫助農民和農村企業投資生產項目和基礎設施建設，而對提高貧困者素質的投資嚴重不足。以安徽省農村扶貧投資結構為例，在農村扶貧投資結構中農業投資比重大，科教文衛投資占扶貧投資的比例只有8.6%，這使貧困者自我發展能力和自我發展意識不能有效提高，仍處于較脆弱的階段。絕大部分貧困勞動者沒有參加過培訓，并且也有相當部分的農戶不能送孩子上學，結果使人力資本積累緩慢。能力的低下，使他們無力應對自然災害、疾病、生態危機、價格波動等沖擊，極易加重貧困或重新陷入貧困。貧困人口自身素質較低和自我發展能力的不足從根本上制約著農村扶貧效率的提高。

二、提高我國農村反貧困效率的建議

（一）完善目標瞄準機制，改革扶貧資金管理體制

1、改變目標瞄準機制。政府扶貧資金投入是扶貧開發的重要手段和措施。應改變國家扶貧資金的瞄準機制，制定直接以貧困人口受益為基本出發點的反貧困戰略計劃，實行貧困人口登記制度，對貧困人口進行檔案化管理，從而使扶貧資金直接到戶。

2、加強對扶貧資金的使用監督和檢測。由于財政扶貧資金是無償使用，沒有績效考核，這很容易導致地方提供的數據不客觀，樂于爭取資金但不重視使用。大量的扶貧資金只有使其用其所用，才能達到目的。因此，要提高扶貧效率，一方面必須盡快建立扶貧資金監管信息系統，防止資金溢出，使扶貧資金真正被用于貧困人口；另一方面要建立扶貧資金項目后評價體系，以科學的指標衡量資金使用效益。

3、改革扶貧資金管理體制。由于扶貧資金的種類太多，太分散，參與資金項目管理的部門的管理模式和管理辦法都不相同，各部門有各部門的要求。扶貧資金多頭管理帶來混亂，不具有可持續性，因此，必須理順扶貧資金的管理體制，對于小額信貸，可以由農村信用社辦理，這樣可以顯著提高反貧困效率。

（二）加強貧困人口的自我發展能力建設

美國經濟學家西奧多·舒爾茨認為：“土地并不是使人貧窮的主要因素，而人的能力和素質卻是決定貧富的關鍵因素。”加強貧困人口自我發展能力建設是提高反貧困效率的核心。

1、改變農村扶貧投資結構。要改變當前在農村扶貧中對農業投資比重過大，而對科教文衛投資比重過小的狀況，加大對科教文衛的投資，有限的資金應投在具有較高收益率的初等教育上。一方面，用以改善貧困地區基礎教育和初等教育設施，保證教師工資的發放；另一方面，可以向青壯年貧困人口發放代金學習券，憑券可以在各類文化學校或技術學校學習。各學校憑學習券到當地政府指定的部門結算現金。這樣可以保證有限的資金真正用于改善貧困地區人力資源質量，防止被挪作它用。

2、大力發展職業教育和農技培訓。職業教育與技能培訓能在短期內把現有勞動力素質相對地提高到一個新的水平。因此，要辦好各類農民學校、農業職中和各種農技短訓班。鑒于貧困人口的收入低，各種農技短訓班可以免費向農民開放，向農民傳授農業生產技術和其他勞動技能，不斷增強他們的自我積累、自主發展的能力。

3、加強對貧困者的自主創業意識教育。貧困人口自主創業意識不高、能力不強，“等、靠、要”思想嚴重，這些都不利于農村反貧困效率的提高。因此，對貧困者要進行廣泛的思想教育和宣傳，增強他們的創業自信心，激發他們自主創業的意識。政府要推行積極創業政策，通過降低市場準入標準、規范市場、積極發展小額貸款、組織引導等措施鼓勵、支持和幫助貧困人口自主創業，進一步提升貧困人口自我發展能力，從而促進我國農村反貧困效率的提高。

4、要增加對貧困地區的醫療、衛生的投資，改善醫療設施。貧困地區的醫療設施和衛生條件比較落后，缺醫少藥的情況尤為嚴重，因病致貧、因病返貧是貧困產生的一個非常重要的因素。2006年中央政府用于醫療衛生支出為167.4億，只占當年GDP的0.42%，不僅大大低于高收入國家平均的7.9%，中等收入國家平均的1.9%，而且比低收入國家平均水平1.2%還要低。因此，中央政府要加大對貧困地區的醫療、衛生、保健的投資，改善醫療設施，提高農村、特別是西部農村基層衛生服務的能力，為提高貧困人口的素質提供物質條件。

（三）確立貧困者在反貧困中的主體地位

在反貧困中，政府作為反貧困的主導，并不能取代貧困者的主體地位。必須清醒地認識到，政府與貧困人口在反貧困治理中雖是救助與被救助關系，但政府各項反貧困政策必須通過貧困者的行為才能夠產生作用，而且作用的大小與是否突出貧困者的主體地位有直接的關系。

因此，計劃和項目的確定，要充分聽取貧困戶的意見和要求，在實施中要充分發揮貧困者的主動性、積極性、創造性，提高扶貧效果。

（四）實施開發和救助并重方針

我國現階段貧困人口的構成，使單純的開發式扶貧很難取得理想的反貧困效果。

一方面，在貧困人口中有相當一部分殘疾人、孤寡的老年人和長期因病喪失勞動能力的人，這部分人已很難通過教育或培訓使其自我發展能力提高，對于他們必須實施救助式扶貧。

另一方面，對于居住在自然環境特別惡劣地區的貧困戶，應采取整體遷移的方式加以解決。

在繼續實施開發式扶貧的同時，還要考慮到沒有其它收入來源的人群以及因自然和經濟等方面的原因，短期內家庭的收入和消費達不到最低生活標準的家庭的生活保障需要，建立一個有針對性地救助式扶貧體系。

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