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摘要:根據(jù)作者第一手調(diào)查資料,緊密結合廣東農(nóng)村撤區(qū)設村、統(tǒng)一實施《村委會組織法》的改革實踐,從農(nóng)村二元權力結構的理論視野,著重分析了村民選舉后村委會與黨支部的權力關系及其變化。認為,直接公開的村民選舉導入了一種自下而上的民主權力,促使農(nóng)村權力關系從一元權力結構向二元權力結構的轉型。在現(xiàn)行的宏觀政治框架內(nèi),建立在權力資源配置多元化和權力來源渠道二元化基礎之上的農(nóng)村黨政關系,通過“兩票制”和“二選聯(lián)動機制”把村民選舉的制度機制同時引入村委會與黨支部建設,有助于“完善黨的領導-發(fā)展村民自治”雙贏目標的實現(xiàn)。

中國自1988年推行村民自治制度以來,以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為內(nèi)容的基層直接民主取得了實質進步。然而,村民選舉制度的導入對基層黨組織的權力產(chǎn)生了什么影響?在村民自治的新形勢下,黨支部與村委會(以下簡稱“村支兩委”)的關系發(fā)生了什么樣的變化?這是筆者分析的焦點問題。本文從二元權力結構的理論視野,利用第一手調(diào)查資料和前期研究成果,對這一問題進行經(jīng)驗性研究。

一、農(nóng)村二元權力結構的理論視野

在當代中國村級組織中,村支兩委是最重要的正式組織。這種“正式組織”的基本特征,就是經(jīng)由政府認可并納入了國家治理體系。農(nóng)村的其他組織,實際上都是可以看成是村支兩委的“配套機構”。

建國50年來,中國農(nóng)村組織經(jīng)歷了不同的歷史形態(tài)。時期的農(nóng)會,合作化運動中的鄉(xiāng)(村)政府,合作化后期的高級社,體制下的生產(chǎn)(大)隊,撤社建鄉(xiāng)后的村委會等等,都是國家在農(nóng)村建立的正式組織。無論它們以何種形態(tài)出現(xiàn),其共同特征是:(1)由國家自上而下地建立,(2)被納入國家權力控制范圍。中國農(nóng)村基層組織的立廢變革,反映了農(nóng)村不斷被納入國家權力范圍的過程。這一過程也就是所謂農(nóng)村國家化的過程。農(nóng)村國家化與農(nóng)民政治化的結果,就是在國家與農(nóng)村社會之間鋪就一條自上而下的行政軌道,國家的計劃、任務、政策等由此可以貫徹農(nóng)村,直達農(nóng)戶。農(nóng)民也可以借此向上訴求利益。

當我們聚焦于農(nóng)村正式組織的權力結構時,不難得到這樣一個總體性判斷:中國農(nóng)村的權力結構是一種黨政二元權力結構。①在筆者看來,權力是以資源占有為基礎、以合法的強制為憑借、以一定的制度為規(guī)范的社會支配能力。權力結構就是權力的資源分配模式、來源渠道、運行規(guī)范、支配力的強弱割據(jù)等結構要素的有機組合。②根據(jù)這個理論視野來透視,中國農(nóng)村權力關系變化的基本特征,就是自下而上的村民選舉制度打破了過去單一的權力來源模式———自上而下的授權。因此,中國農(nóng)村正在發(fā)生著這樣的政治變遷,即從以單向授權為基礎的一元權力結構向雙向授權為基礎的二元權力結構轉型。

1權力資源的分配模式及其轉變

權力資源是權力主體影響權力客體行為的資本或手段。財富、職位、聲望、威脅都可以成為權力的資源。[1](P72～76)盡管權力資源不等于權力,但缺乏資源意味著權力支配能力的弱化。[1](P47)按照吉登斯(AnthonyGiddens)的觀點,[2](P8～9)可以把權力資源劃分為兩類,一是配置性資源即經(jīng)濟資源;二是權威性資源,其中最重要的就是所謂“烏紗帽”。

時期的產(chǎn)生大隊,雖然在形式上也有黨政之分,而實質上是以“黨的一元化領導”為核心的一元權力結構。它的政治基礎是黨對各級干部的任命制,它的經(jīng)濟保障就是以公有制為基礎的指令性計劃經(jīng)濟。有了這樣的政治經(jīng)濟制度,就是通過三級干部之手,牢牢地控制公社的各種經(jīng)濟與政治資源。因此,農(nóng)民個體談不上什么經(jīng)濟自主權,也就不可能有自由選擇“當家人”的權力,盡管生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊也是社員選舉。

20世紀80年代以來的中國農(nóng)村經(jīng)濟改革,最重要的結果就是促使農(nóng)村社會經(jīng)濟資源從集中到分散的轉變,也就是從一元控制向多元控制的模式轉型。農(nóng)村經(jīng)濟改革的實質,就是通過家庭承包制這一手段,把農(nóng)村的生產(chǎn)性資源,包括土地和大宗生產(chǎn)工具(如耕牛、拖拉機等)等從村級組織轉移到農(nóng)民家庭手中,由此賦予了農(nóng)民的經(jīng)濟自由。盡管糧食、棉花、煙草等戰(zhàn)略性或壟斷性農(nóng)產(chǎn)品仍然保留了最低限度的國家控制,然而國家在征購這些戰(zhàn)略資源的過程中,直接進行利益交換的對象是農(nóng)民,而不再是村集體。因此,村級組織難以從農(nóng)民與國家的利益交換中截留利益或從中漁利。這是村級組織職能結構變化的政治經(jīng)濟根源。

社會經(jīng)濟資源從單一集體控制向多元控制模式的轉型,公-私經(jīng)濟的結構性轉變,必然導致村級權力資源配置模式的根本性變化,從而影響農(nóng)村二元權力結構。一般來看,村委會可以從集體經(jīng)濟、私有經(jīng)濟以及混合經(jīng)濟中提取財力資源,而黨支部只能依托村集體經(jīng)濟。③黨支部的權力大小在很大程度上取決于集體經(jīng)濟的強弱。由于村委會有多種渠道提取權力資源,因此在這一方面,村委會比黨支部占優(yōu)。然而,村支書也有可能利用政治手段(或權威性資源)來控制村委會提取的權力資源。有研究指出,在許多農(nóng)村,具體收錢的是村主任,花錢的卻是村支書一人做主審批。在個別村莊,村支書一人兼任會計出納,村提留成了支書個人的錢包。[3]由此看來,僅僅從資源分配及其提取方式還不能完全認識農(nóng)村二元權力結構的實際狀況,這就要考察權力來源的問題。

2權力來源及合法性問題

權力來源是指權力合法性或認受性的來源或基礎。民主的程序政治有一個最基本的要求,就是合法的權力必經(jīng)合法的渠道產(chǎn)生。一般來說,權力來源主要有兩種渠道,一是自上而下的委任,二是自下而上的選舉。實行村民直選制度以后,村支部與村委會的權力來源出現(xiàn)了分野。村支部的權力來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命與支部推選,而村委會的權力只能來自全村選民的投票選舉。

毫無疑問,在同一個村莊,黨員人數(shù)總比村民人數(shù)少。因此,不少村民群眾樸素地認為“上千村民選舉的村主任自然比幾十名甚至幾名黨員選出的村支書要有權威”。在選舉過程中,村民還提出了一些尖銳的問題亟待回答。例如,“為什么由多數(shù)村民選舉的村委會必須接受由少數(shù)黨員選出來的黨支部領導?”“如果村支書是鐵定的‘第一把手’,那么選舉村主任這個‘第二把手’又有什么實際意義?”這些問題實質上,就是對權力來源或合法性問題的直接提問。然而,如果刻守少數(shù)服從多數(shù)的程序民主原則,那么對村委會權力地位的肯定,就意味著對黨支部權力地位的否定。這種零和博弈的思路,與中國現(xiàn)行的宏觀政治是不相適應的,也不利于農(nóng)村民主政治的發(fā)展。因此,我們還須討論規(guī)范政治的合法性問題。

從規(guī)范政治的合法性來看,村黨支部的權力實質上來源于它的基本政治職能,即保證黨的路線、方針和政策在本村的貫徹執(zhí)行。黨支部選舉是“選人”而不是“選政策”。這種選舉只不過著眼于更便利地執(zhí)行上級的政策或指示,因而它不具有程序政治上的授權意義。由此而論,村黨支部的權力并不取決于選舉(無論是黨內(nèi)常規(guī)選舉還是“兩票制”),而是取決于它的“政治正確”,取決它能否保證黨的政策在本村范圍得以實現(xiàn)?？梢哉f,村支書是黨在農(nóng)村的“守門員”。因此,村委會對黨支部領導的服從,實質上是對黨的政策的服從,而不是對這些“守門員”本身的服從。關鍵的問題是,扮演這種“守門員”角色的村支書并不能總是“政治正確”。況且由于黨支部組織建設的缺失、監(jiān)督的虛化、許多村支書蛻變成欺壓農(nóng)民群眾的“土皇帝”。要農(nóng)民或者村委會服從這樣的黨支部,無論如何是說不通的。顯然,這些“土皇帝”們所破壞的正是執(zhí)政黨的合法性。

《村委會組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間不是科層制意義上的上下等級關系;在村民自治事務上,兩者是指導與被指導關系。村委會的權力只能來源于自下而上的村民民主授權,而村民直選就是這種民主授權的制度化機制,這種機制所貫徹的基本民主原則就是少數(shù)服從多數(shù)。按照這一原則,村民直選的村主任當然是村莊的法定代表,這一法定地位驅使村主任扮演“當家人”的角色。而村政現(xiàn)實中,村主任能不能成這樣的“當家人”或“第一把手”,在很大程度大取決于村主任與村支書各自威望的高低、家族背景的強弱以及社會資本的多寡。因此,村支兩委關系的協(xié)調(diào)與否,不僅同各自的權力來源或合法性結構有密切的關系,而且同村主任-村支書的個人影響力有直接的關聯(lián)。

3權力影響力及其變化權力

影響力是權力強弱的綜合體現(xiàn)。對這種影響力的衡量,需要經(jīng)驗觀察才能判斷。從政治分析的角度來看,權力影響力的要素主要包括:(1)組織吸納能力,即吐故納新、招募社會精英的能力;(2)社政治學研究中國農(nóng)村二會動員能力,即宣傳、發(fā)動、獲得民眾支持的能力;(3)監(jiān)督與控制能力。

農(nóng)村非集體化改革以來,不少農(nóng)村黨支部特別是村支書的影響力削弱了,黨員發(fā)揮不了先鋒模范作用,青年人對“黨票”缺乏興趣,黨的“助手組織”如青年團、婦女會大多名存實亡。據(jù)有關部門于1995年的調(diào)查數(shù)據(jù)估計,全國農(nóng)村大約有10%的黨支部處于這種狀況。[4](P307～308)這意味著農(nóng)村基層黨組織失去了對1億左右農(nóng)民群眾的政治影響!村黨支部特別是村支書能力弱化的原因,固然同權力資源的減少有直接的關系,但同農(nóng)村黨員隊伍的老化、黨性觀念的淡化、思想觀念的僵化和部分黨員干部生活作風的腐化有密切的關系。沒有任何理由要求農(nóng)民群眾去服從這種“四個化”的黨支部及其支書。

實行村民選舉制度之后,村委會的影響力在不斷提升。三年一屆的村民選舉有助于提升村委會的組織吸納能力,不少有可能給村民帶來經(jīng)濟實惠的能人、有號召力的社會精英及年輕有為的村民入選村委會。村委會的這種能人化趨勢有助于提升其動員力和控制力。因此,盡管一些農(nóng)村的黨支部軟癱了,但有了能人化的村委會,村莊避免了權力真空。

對于村民選舉后農(nóng)村黨政關系,筆者采取權力影響力的交互分類方法,建立了農(nóng)村黨政關系類型的經(jīng)驗分析模型.簡要地說,“黨強村強”的A型結構,就是村黨支部與村委會在明確分工的基礎上,建立了民主合作的制度機制。其基本特征是,明確劃分黨政職能,建立分工合作、相互制約的制度機制。在這種權力結構下,黨支部代表和維系著自上而下的政治權威,從而防止村民自治嬗變成脫離國家權力控制范圍的“土圍子”政治。而由村民直選的村委會,體現(xiàn)著村民自治權威,在村務上能夠獨立負責地開展工作。

“黨弱村強”的B型結構,就是村委會主導村政事務,成為事實上的權力中心。其基本特征是,村委會控制了村莊大部分權力資源,村主任是村務的實際責任人,也是上級任務的主要承當者。黨支部因“四化”問題而軟弱渙散,其整頓提高有賴于從村委會成員中抽調(diào)骨干或發(fā)展新黨員。

“黨強村弱”的C型結構,就是黨支部的組織吸納力、社會動員力和政治監(jiān)控力都比較強,黨支部的群眾威信較高,受黨支部支配的村委會只是個執(zhí)行機構。這種權力結構一般具有“行政化”的特征。據(jù)分析,“行政型”或“混合型”的村治占中國農(nóng)村的75%。[5](P516～507)可以說“黨強村弱”是目前農(nóng)村黨政關系的主要類型,這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)“黨政一體化”的權力結構相一致。然而,隨著村民民主參與能力的提高,村委會自治地位的增強,黨強村弱的結構有可能轉變?yōu)辄h強村強。

最后,“黨弱村弱”的D類型,就是黨支部與村委會同時軟弱渙散,都不能按照制度規(guī)范發(fā)揮應有的作用。其實,由于不少農(nóng)村采取交叉兼職的方法來減少村支兩委之間的摩擦或減少村干部的職數(shù),但由于權力資源的匱乏以及權力來源渠道的淤塞,因此,一旦黨支部弱化了,村委會也強不了。這樣的村莊一般都歸為“落后村”,自然是農(nóng)村工作隊的整治重點。

4權力的制度規(guī)范黨支部與村委會的制度規(guī)范各有特點?！洞逦瘯M織法》是村委會權力運作的基本法律規(guī)范,其他相關法律也是村委會組織行為規(guī)范的來源。其次,各地農(nóng)村制定的村規(guī)民約、村民自治章程、村委會辦事制度、村民代表會議議事規(guī)則等等,既對村民有一定的約束力,也是村委會的具體行為規(guī)范。概括來說,村委會的基本制度規(guī)范就是“四個民主”,即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。在村民自治實踐中所摸索出來的這“四個民主”是社會主義民主原則的具體化和操作化。這種把抽象的民主原則變成具體的操作規(guī)范,然后以法律的形式制度化,是我國村民自治制度規(guī)范建設的一個鮮明特征。

農(nóng)村黨支部活動的基本依據(jù)的《黨章》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》,黨的文件、國家的法律、政府法規(guī)等也是黨支部制度規(guī)范的重要來源。1998年11月,國家頒布的《村委會組織法》明確了農(nóng)村基層黨組織的法律地位,把村黨支部定性為“領導核心”。緊接著,中共中央在1999年3月下發(fā)了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》,更加明確了村黨支部的權力地位、職責范圍和制度規(guī)范。這些新的制度規(guī)范對農(nóng)村黨政關系的調(diào)適產(chǎn)生了深刻的影響。

村支兩委制度規(guī)范的差異,是影響農(nóng)村二元權力結構的制度因素。村支兩委及其負責人角色協(xié)調(diào)的制度基礎,就是黨的政策和國家法律的內(nèi)在一致。

制度規(guī)范的內(nèi)在一致是保證黨組織自上而下的授權與村民自下而上的授權和諧一致的制度條件。就經(jīng)驗層面來看,如果村支兩委的關系普遍出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的狀況,那么根源在于不同制度規(guī)范之間存在矛盾,村支兩委之間的權力沖突不過是這種矛盾的外化。

二、村民選舉后廣東農(nóng)村黨政關系的變化:經(jīng)驗分析

1998年9月,中共廣東省委下發(fā)14號文件,決定全省統(tǒng)一撤消農(nóng)村管理區(qū)體制,實施村民自治制度。兩年過后,廣東省共撤消20313個管理區(qū),設立并民主選舉產(chǎn)生了20346個村民委員會,加上廣州、深圳、珠海3市1709個村委會換屆選舉,全省農(nóng)村已有22055個村實行了村民自治。到2000年月10月止全省只剩5個村未完成撤區(qū)設村、選舉村委會的轉制工作①。廣東省農(nóng)村改制實踐,為筆者分析村民選舉后農(nóng)村黨政關系的變化提供了難得的經(jīng)驗素材。

首先,我們有必要回顧一下廣東農(nóng)村管理區(qū)體制的形成及其原因。1986～1989年,廣東省將生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊分別改組為村委會和村民小組,把一些生產(chǎn)小隊合并為小村(村民小組),在這個基礎上設立村民委員會(大村)。在這一階段,廣東農(nóng)村體制與全國保持一致。1989年,廣東省委在分析了廣東農(nóng)村社會發(fā)展實際需要的情況下,②決定將村委會改為管理區(qū)辦事處,其性質是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的派出機構;同時,將村民小組改為村委會,由村民選舉村主任(一般稱村長或小村長)。這就是頗具廣東特色的農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制。毫無疑問,這種管理體制有利于財權與事權的集中,對農(nóng)村工業(yè)化和城市化的啟動發(fā)展發(fā)揮了一定的促進作用。事實上,許多農(nóng)村管理區(qū)特別是珠江三角洲一帶的管理區(qū)已經(jīng)變成了城鎮(zhèn)化的“工業(yè)村”。

管理區(qū)辦事處的黨政關系其實是以辦事處書記為領導核心的一元權力結構。這種權力結構具有如下幾個特征:(1)權力資源的單一控制模式,即管理區(qū)的經(jīng)濟資源、政治資源主要控制在管理區(qū)黨組織手中;(2)權力來源的同一性,即管理區(qū)書記和主任的權力都來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命;(3)職能重疊,即管理區(qū)黨政職能不分、以黨代政;(4)權力影響力結構是單一的強書記-弱主任的結構。這種權力結構的實質是時期黨的一元化領導體制的承襲或變形。由于這種體制排斥了自下而上的村民民主,因而不能滿足農(nóng)民群眾參政議政的民主要求,也難保農(nóng)村干部隊伍的廉潔奉公、勤政為民。

農(nóng)村管理區(qū)體制自身存在難以克服的弊病,這是體制變革的內(nèi)在原由。這些弊端主要表現(xiàn)在三個方面:一是管理區(qū)干部的責任機制不合理。由于管理區(qū)干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命,因此許多基層干部惟上是從,不關心農(nóng)民群眾痛癢,部分農(nóng)村干部欺上瞞下、魚肉百姓,導致農(nóng)民的不滿甚至對立。二是管理區(qū)的集體產(chǎn)權關系不明晰。管理區(qū)辦事處往往取代村委會(原生產(chǎn)隊)而直接管理屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)。這種侵占農(nóng)民利益的與民爭利行為必然招致農(nóng)民對政府的不滿。三是對管理區(qū)干部的權力監(jiān)督乏力。由于缺乏有效的監(jiān)督機制,一些管理區(qū)干部鋪張浪費、貪污行賄甚至集體腐敗的行為難以遏制,加劇干群緊張關系,危害安定團結大局。總之,管理區(qū)體制的根本弊病,就是沒有民主選舉,也就缺乏民主監(jiān)督,更談不上民主管理。因此,推行村民直選制度,讓村干部定期接受村民投票的考驗,是改革管理區(qū)體制的關鍵一步。

廣東農(nóng)村轉制改革,不僅導入了村民直選的權力,而且促使了農(nóng)村黨政關系從一元權力結構向二元權力結構的政治轉型。原有的農(nóng)村一元權力結構的制度基礎是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命,而新的二元權力結構則導入了村民自下而上的民主授權機制。在這種民主授權機制的驅動下,選舉出來的村主任,無論是原管理區(qū)的干部,還是普通村民,其角色地位都發(fā)生了根本的變化。作為村民民主授權的承受者,當選村干部自然產(chǎn)生一種擔負村民囑托的責任心和肩負村民利益代言人的使命感,促使他們努力扮演村民利益守護人的角色。村干部的這種使命感和責任心,不僅來自于對村民信任的回報心理,同時也包含有自利的動機,即為換屆選舉獲得更多的選票而兌現(xiàn)競選承諾。顯然,如果村主任這個職位完全取決于村民投票的數(shù)量,那么成功的競選者必然會想方設法展現(xiàn)自己的治村才能,才能維護村民對自己的投票信任。

然而,競選出來的村主任,如果想要獨立自主地開展工作以圖有所作為,自然不甘扮演村支書附庸的角色。這就驅使村主任從村支書手中接管那些法定的權力,從而對村支書的領導權威提出了挑戰(zhàn)。如何評判這種挑戰(zhàn),學術界有截然不同的看法,黨內(nèi)政治學研究中國農(nóng)村二也有激烈的紛爭。筆者在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn),較普遍的情況是,縣-鄉(xiāng)黨委一般都把村黨支部當作“嫡系部隊”來對待,在村支兩委職權配置上比較袒護村支書。而直接負責推行村民自治工作的各級民政部門,則要求按照《村委會組織法》落實村委會的權力地位,支持村主任接管法定權力。如果民政部門與黨的組織部門就村支兩委的職權問題爭執(zhí)不下,那么出面協(xié)調(diào)的權威機關一般是他們的共同上級,即市委甚至省委。

對農(nóng)村基層來說,上級黨政職能部門的意見分歧往往加劇了村支書與村主任的個人矛盾。沒有參加競選的村支書試圖依仗同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的私交來維護權力,而那些尚未建立這種私交的村主任則不滿鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的偏心。例如,一些當選的村主任跑到民政部門發(fā)牢騷:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導就那么偏袒支部那班人,難道村民選的村委會就是‘后娘’養(yǎng)的?”廣東某市委政策研究室提供的一份調(diào)研報告談到,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對村委會缺乏信心,對前來請示工作的村主任態(tài)度冷淡,而對村支書則熱情有加,這一冷一熱截然不同的態(tài)度不利于村支兩委的團結。到2000年10月,廣東全省有八百多名村委會成員辭職,原因比較復雜,其中相當一部分由于當選后無法履行職責,受到排斥,因而辭職。

基層黨組織對村民選舉的疑慮和抵觸情緒比較明顯,村民直選對部分黨支部的權力地位有明顯的影響,有些黨支部的權力削弱了,有些黨支部甚至癱瘓了。某市一位村支書向前來調(diào)研的有關領導說:“看不出村委會選舉有什么效果,反而是削弱了黨在農(nóng)村的領導?！蹦赤l(xiāng)鎮(zhèn)領導似乎在發(fā)出警告:“某些黨員干部擔心這次民主選舉搞不好是‘共產(chǎn)黨走向垮臺的第一步’?！鄙贁?shù)市委書記擔心村民選舉會動搖村支書“第一把手”地位,表態(tài)說:“無論誰當選,都不能動搖村支書‘一把手’的地位?！痹谛袆由?這些地方的黨委部門不鼓勵、不支持村支書去競選村委會主任。認為如果競選失敗,就會使黨支部領導陷入被動局面。所謂“被動局面”其實就是指“落選的村支書來領導當選的村主任”。這種結局也意味著,村主任的民意支持率高于村支書,盡管村支書被預設為“一把手”。而村民的看法卻十分樸素,不少農(nóng)村的村民表示:“如果上級規(guī)定支書是領導全村的第一把手,那就要由全體村民來投票選舉?！边€有不少村民認為,如果村支書不敢或者不愿意參與村委會競選,那么“全體村民選舉的村主任比幾十個黨員選出來的村支書要有權力。”

盡管基層黨組織有這樣那樣的擔心和抵觸,廣東省委、省人大的主要領導卻表示了推行村民自治的堅定決心。1998年下發(fā)的省委14號文件指出:“撤消管理區(qū)辦事處、設立村民村委會,是貫徹執(zhí)行黨和國家的路線方針政策及有關法律,依法理順我省農(nóng)村基層管理體制的必然要求;是我國社會主義民主的本質特征在農(nóng)村基層的重要體現(xiàn);是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè),加強基層政權建設的迫切需要?！笔∶裾d有關干部談到:“如果沒有省委、省人大以及省政府的強大政治支持,村民自治制度要在廣東‘安家落戶’,不知會遇到多大的困難,更不敢奢望‘高起點,后來者居上’。如果說廣東推行村民自治工作是‘后來居上’的話,那么首先應該歸功于省委領導的決心?！雹鄞_實,盡管廣東具備實施村民自治“后來居上”的社會經(jīng)濟條件,但如果沒有高層領導自上而下的強行推動,要想消除下面的阻力,幾乎是不可能的。

基層黨政干部的擔心似乎也不無理由。不少地方的村委會,一當選出來就要求黨支部移交村務治理權力。村支兩委權力沖突的公開化,使那些本來就對村民自治存有疑心的基層干部憂心忡忡。例如,某市一個村委會,一走馬上任就花費3萬元另外裝修了一處辦公地點,與黨支部分開辦公。這個村的支部書記感嘆到:“現(xiàn)在我們幾個支委無所事事,今后不知如何是好。”另一個村的村支書、副支書,自選出村委會之后,三個月都沒有上班,黨支部陷入癱瘓。還有一些村的村委會侵占黨支部的職權,宣布辭退團支書和民兵營長。村支書反映:“我村的村委會都停發(fā)了團支書、民兵營長的補貼,說你們黨支部任命的人,找支書要工資去。我們村的財務開支現(xiàn)在是村主任‘一支筆’,支部都要從村委會出糧,要團支書找我們要錢,不是存心要我們難堪嗎?”④另一些農(nóng)村與這些村所反映的情況恰好相反,村支書拒絕移交村務大權,導致村委會難以開展工作,村主任不能兌現(xiàn)競選承諾而悶悶不樂。還有一些農(nóng)村,村支兩委的權力紛爭變成了黨支部與村民及村民代表的矛盾。某村村支書向上反映情況時說:“在我們村撤區(qū)設村、清理賬目的過程中,村民自行選出18名清賬代表,把我們當作敵人一樣對待。清賬代表氣勢洶洶,要副支書交出經(jīng)聯(lián)社賬目。副支書說等書?腔乩?當時我正在鎮(zhèn)里辦事,村民找不到賬冊,就打爛了支部的門窗玻璃,還把副支書脅持起來,像揪斗地主一樣要他交代問題。難道有了個《村委會組織法》,他們就可以無法無天了嗎?就可以不理睬黨的領導嗎?”

顯然,村民選舉后的村支書們,真切地感受到了來自村民、村民代表、村委會民主權力的挑戰(zhàn)。在村民選舉中發(fā)動起來的村民,不再是沉默的羔羊。當村民被鼓動到投票場所去選舉他們的“當家人”的時候,他們自然會問:“誰是真正的當家人?”當被告之他們所選的村主任是法定“當家人”的時候,一般都支持村委會接管法定的權力,而對那些拒絕移交村務工作的村支書表示憤慨。

村民對黨支部書記及其他支委缺乏信任甚至有對抗情緒,是黨支部權威下降的社會原因。這種狀況與這些農(nóng)村黨支部成員的不良行為記錄有直接的關系。然而,在這些村莊,村黨支部權力的失落,并不是由于村民選舉制度的導入,而是生活在舊體制中的支部成員大多蛻化變質,村民選舉只不過提供了一次曝光的機會。例如,廣東惠東縣港口鎮(zhèn)大澳村,在1998年的村民選舉中,原管理區(qū)辦事處干部全部落選,村民對前來調(diào)查的人員說“舊班子是一幫蛀蟲”。村民還反映,現(xiàn)任村支書不僅不吸取前任支書貪污腐敗的教訓,反而變本加厲地變賣集體耕地、貪污挪用公款。后果是,村里二百多畝耕地賣得只剩二十來畝,而上千萬的賣地款所剩無幾,村辦公室家徒四壁,村委會只得向鎮(zhèn)政府借資2000元才勉強開門。就這么一個營私舞弊的人,還耿耿于懷村民不選他當村長,因而拒絕移交村務,阻撓賬目公開。盡管村主任不斷要求接管村務、公開賬目,鎮(zhèn)干部還親臨現(xiàn)場督促接交工作,但村支書就是不理不睬,不打移交,導致村委會無法正常運轉。這位魏姓支書還振振有辭:“黃騰珠(即當選村主任)一伙人都不是黨員,他們文化水平低、素質差,當中有人還曾勞改過,他們沒有當干部的資格,憑啥對黨支部指手畫腳和管理群眾……他們至今連村委會的計劃都沒有制訂出來,我怎么好移交給他們呢?”

嚴重的是,大澳問題不是個別現(xiàn)象。例如,廣州市白云區(qū)石井鎮(zhèn)紅星村,雖經(jīng)新聞媒體多次曝光,省、市、區(qū)、鎮(zhèn)有關部門均派人去了解情況并做工作,村黨支書至今仍未移交財務管理權,仍以村經(jīng)濟聯(lián)社法人代表的身份掌管著村的經(jīng)濟大權。又例如,對石井鎮(zhèn)的環(huán)窖村,鎮(zhèn)黨委不僅不要求村黨支部將村里的財務管理權移交給村委會,反而派人主持召開“兩委”會,決定村委會、經(jīng)濟聯(lián)社、經(jīng)濟發(fā)展公司實行財務分賬管理。結果,村黨總支書記仍以村經(jīng)濟聯(lián)社法人代表的身份掌握著村經(jīng)濟、財務大權,不交賬、不交錢,也不準對過去的財務進行審計。兩個村的村民都懷疑村支書有嚴重經(jīng)濟問題,對那些庇護村支書的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示憤慨。東莞市萬江區(qū)蛇涌村的情況與此相似,原管理區(qū)黨支部、辦事處成員拒絕向村委會移交村務、財務管理權,也不移交合同、文件。而且,管區(qū)支書等原班干部,竟然三次毆打村委會正、副主任,以暴力搶奪村委會印章。還有調(diào)查分析指出,這類村支書之所以頑固地拒絕移交村務和經(jīng)濟管理權,主要是他們有貪污挪用的犯罪嫌疑,那些死保他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也有受賄或合伙貪污的嫌疑。全省究竟有多少農(nóng)村的村支兩委處于這種極不協(xié)調(diào)的狀況,筆者還沒找到統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

值得深思的是,為什么大澳村的村支書如此囂張?為什么蛇涌村的支書竟敢多次毆打村主任、搶奪公章?更值得深思的是,為什么在村民眼中是條蛀蟲的村支書得不到公正地懲罰?無論如何,這些蛻化變質的“土皇帝”不能代表黨的領導,要求村民、村代會、村委會等等服從這些“土皇帝”的權力意志,不僅完全背離了黨的宗旨,而且也是對這一宗旨的莫大傷害。如果不把這些異己分子清理出黨,“黨的領導”就會成為他們專橫跋扈、貪樁枉法的借口和擋箭牌。長期下去,后果不堪設想,不僅直接損害黨與農(nóng)民的魚水關系,而且必將瓦解黨在農(nóng)村社會的政治基礎。

上述現(xiàn)實問題也使人們對村民自治的作用、村民選舉的價值產(chǎn)生了懷疑。例如,不少村民發(fā)出了這樣的感慨:“如果大家選出的村主任不過是村支書的幫手,那么轟轟烈烈地選一個不能做主的‘二把手’又有什么意思?”少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部覺得:“村民自治不適合經(jīng)濟特別發(fā)達地區(qū)的實際。”當然,社會上還流行種種似乎與正統(tǒng)觀念不一致的觀點,例如認為“如果要實行真實的村民自治,就要讓村民自己決定要不要保留村黨支部?！庇掷缯J為“搞村民選舉不過是做做樣子,哄外國人。”等等。筆者以為,中國的村民自治實踐還處于初級階段,認識上有分歧、有爭論是十分自然的事情,實踐上有偏差也可以通政治學研究中國農(nóng)村二元過完善制度來糾正。就廣東及其他省份村民自治的實踐經(jīng)驗來看,把黨的領導與村民自治對立起來,否定黨支部領導地位和排斥村委會自治權力的觀點,在實踐上都是有害的。因為,誰也不能保證村民選舉出來的人都是奉公守法、辦事公正的人,堅持和完善黨支部的領導有助于防范村委會的權力落入壞人之手。同樣的道理,誰也不能保證所有支部成員都是黨性純潔、不會蛻化變質的人,因此村委會的建立健全也有助于防止黨支部的權力把持在“土皇帝”之類的人手中。

三、農(nóng)村黨政關系的調(diào)適:走向雙贏

在農(nóng)村二元權力結構的框架下,通過一定的制度安排,村支兩委可以建立和諧一致的權力關系。從經(jīng)驗分析來看,如果農(nóng)村黨組織能夠把村民選舉的制度機制納入自身組織建設,那么村支兩委建立和諧關系的幾率就比較大。

其實,廣東農(nóng)村在推行村民自治的實踐中,已經(jīng)自覺或不自覺地把村民選舉的制度機制納入了黨支部組織建設之中。這既是對村民自治是一種政治支持,也為黨支部建設提供了新機制。具體的做法可概括為二種模式,一是“兩票制”選村支部,例如深圳龍崗區(qū)的黨支部換屆選舉“兩票制”。二是“二選聯(lián)動機制”,即“從村支書到村主任”與“從村主任到村支書”這兩種聯(lián)動形式。根據(jù)有關部門提供的數(shù)據(jù),估計在廣東省第一次村民選舉中,以“二選聯(lián)動”實現(xiàn)了村支書-村主任“一肩挑”的農(nóng)村占全省農(nóng)村的50%,這種權力結構的農(nóng)村一般都避免了村支兩委權力沖突,增加了村級組織的整體影響力。

1兩票制山西省河曲縣于1991年首創(chuàng)的“兩票制”選舉村黨支部的辦法,經(jīng)過不斷完善,對加強農(nóng)村黨支部建設發(fā)揮了明顯的作用。山東、福建、江西、河北、湖北、湖南和廣東等地正在結合本地情況推廣這一先權力結構論郭正林進經(jīng)驗。1998～1999年,深圳龍崗區(qū)在廣東率先引入兩票制選村黨支部,也收到了明顯的效果?！皟善敝啤边x村黨支部中的“兩票”,第一票是村民的信任投票或民意票,即由全村選民以不記名投票的方式,推選村黨支部書記、副書記及委員的候選人。第二票是支部黨員的正式選票,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依據(jù)村民信任投票的結果,向村黨支部正式提出差額候選人,由全村黨員投票選舉黨支部。

“兩票制”見成效的原因,就是在黨支部建設中吸納了村民選舉的制度機制,使村民群眾在支書和支委的選擇上開始有了發(fā)言權。其本質就是在不改變農(nóng)村二元權力結構的前提下,為黨支部提供了一個自下而上提取權力的信任資源的渠道,從而鞏固和維新了農(nóng)村基層黨組織的合法性基礎。而村民信任投票的多寡就是這種合法性的量化形式。

中共深圳市委組織部在一份調(diào)查報告中,說“兩票制”改變了過去單純的‘群眾選村長、黨員選書記’的做法,避免了一些地方出現(xiàn)的村長‘一呼百應’、書記‘說話不靈’等不正常現(xiàn)象的發(fā)生。③兩票制為村黨支部提供了自上而下和自下而上的雙重權力來源從而加強黨支部的權力。然而,黨支部會不會因此而把村委會置于自己的附庸地位呢?目前還沒有足夠的經(jīng)驗觀察來回答這一問題。不過有一點是比較清楚的,那就是黨支部的權力基礎發(fā)生了變化,④如果憑借村民信任投票上臺的村支書不為民謀利、蛻化變質,那么村民在下一次的信任投票中就能把他趕下臺。

2二選聯(lián)動機制

“二選聯(lián)動機制”的“二選”,一是村委會選舉,二是黨支部選舉。在實行自由公開的村民直選之前,由于村委會選舉往往受黨支部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的操縱而失去民意支持,因此選出村委會一般成為黨支部甚至村支書的附庸。即使黨支部也以黨內(nèi)選舉的形式產(chǎn)生,但村委會與黨支部選舉缺乏內(nèi)在的鉤連,處于“兩張皮”的狀況。1998年正式的《村委會組織法》頒布以后,隨著村民選舉制度的完善,村民直選提升了村委會及村主任的社會威望和權力地位,由此必然觸動村黨支部特別村支書的權力影響力。

與全國的情況一樣,廣東農(nóng)村大多是村支兩委交叉兼職,形成“一班人馬、兩塊牌子”的緊密型二元權力結構。關鍵的問題是這個“班長”的權力有多高的民意支持率,而且具體以什么方式表達了這種民意支持率。如果“班長”不是以村民認可的渠道獲得足夠的信任支持(具體表現(xiàn)為獲得了多少村民選票),那么其權力的合法性就存在問題。換句話說,在村支兩委交叉班子中,“班長”(假設是村支書)的民意支持率低于班子中另一成員(假設是村主任),那么“班長”的權力地位必然受到班子成員甚至村民群眾的質疑。

從程序政治的角度來看,村民選舉是獲取村民選票的競爭過程。面對這種競爭,預設為“班長”的村支書可能采取的策略有二:一是參選,通過競爭獲得多數(shù)選票而成為村主任。二是逃避,力圖依賴上級支持繼續(xù)擔任“班長”。一般來看,逃避意味著缺乏自信心。那些不敢參選的村支書,或者才高德淺,或者德高才淺,或者德才皆缺,因而怕落選而丟面子。而敢于參選的村支書,一般都有“德才兼?zhèn)洹钡淖晕艺J同。有了這份自信,就不怕那50%的落選風險。對于那些成功競選而來的村支書,他們不僅保有自上而下上級支持,同時還能自下而上地從村民那里提取信任資源,成為名副其實的“班長”。而建立在這種權力基礎之上的村支兩委交叉兼職班子,一般都能夠避免村支兩委之間的權力摩擦,從而提高村級組織的整體效能,走向雙贏。一位由當選村主任兼任村支書的村干部說:“當好一個村干部,最關鍵的是農(nóng)民信任你?！笨磥?信任意識已經(jīng)影響農(nóng)村干部的權力行使了。

無論是“兩票制”推選黨支部,還是“村支書到村主任”、“村主任到村支書”的二選聯(lián)動策略,都是在實踐中摸索出來的調(diào)適農(nóng)村黨政關系的方式。這些方式之所以產(chǎn)生了一定的效果,就是由于在黨支部組織建設引入了民主選舉的制度機制。這種制度機制,使黨支部也能像村委會那樣從村民社會中自下而上地提取權力資源。因此,村民社會的支持已經(jīng)成為村支兩委的共同政治基礎,這就是村委會與黨支部走向雙贏的制度條件。對于那些能夠以“二選聯(lián)動機制”來解決村支兩委協(xié)調(diào)問題的農(nóng)村來說,“兩票制”可以作為一種預備措施。而一旦參與競選的村支書落選了,或者當選村主任不是黨員,那么就應該啟動“兩票制”的機制來改選黨支部,從而提高黨支部的民意支持水平,促進村支兩委的協(xié)調(diào)與共強。

四、結論

農(nóng)村二元權力結構的概念,提供了一個中國農(nóng)村黨政關系類型及其變化的分析框架。這個分析框架著眼于從權力的結構性要素,即權力資源配置模式、權力合法性來源渠道、權力的制度規(guī)范、權力的影響力四個方面,來透視村委會與黨支部的權力關系類型及其變化。

公正、公平、公開的村民直接選舉強化了村委會的權力地位。制度化的村民選舉為村委會自上而下地提取民意支持(民主授權)提供合法的渠道。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及村黨支部有辦法控制甚至操縱村民選舉,但這種做法已經(jīng)失去合法性。在村民選舉制度逐步完善的制度背景下,黨支部的權力來源也迫切需要建構制度化的渠道,由此能夠從村民群眾中提取信任資源。“兩票制”、“二選聯(lián)動機制”就是這種制度建構的嘗試。

按照不同制度規(guī)范運作的村委會與黨支部,都面臨如何維護和增強權力影響力的現(xiàn)實問題。而權力影響力的高低最終取決于村民對權力的認同。村民選舉是村民表達權力認同的過程,無論是村委會還是黨支部,如果不能接受村民投票箱(包括村委會選舉投票與黨支部信任投票)的定期考驗,那么它的權力就缺乏村民認同,它的組織動員與監(jiān)控力就會減低甚至消失。因此,村民選舉的影響是雙重的,村委會與黨支部的實際權力地位,不會單純地決定于制度規(guī)范,同時還要決定于村民對權力的制度化認同。

經(jīng)驗材料表明,兩票制、二選聯(lián)動機制對加強農(nóng)村黨支部建設、完善黨支部的核心領導是有效的。保證這種有效性的制度安排,正是在黨支部建設中所導入的直選制度機制。村民群眾對黨支部書記及委員的人選問題,開始擁有發(fā)言權。這對中國政治發(fā)展來說,無疑具有深遠的影響,對維護黨與人民群眾的魚水關系無疑會發(fā)揮積極作用。