財政績效管理
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20世紀(jì)90年代后，各國政府行政改革和重塑政府的核心目標(biāo)集中在提高公共管理績效上。財政作為政府公共管理的主要內(nèi)容，不僅受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注，而且各國政府在實踐中都通過一系列制度建設(shè)來改善財政績效。其中，最重要的就是建立財政支出績效評價體系。國外財政績效管理已初步形成一個完整的系統(tǒng)，其發(fā)展主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
(一)財政績效管理的法律和制度比較健全。20世紀(jì)90年代開始，西方各國財政績效管理首要特征是進(jìn)行立法。1993年美國戈爾副總統(tǒng)提出重視行政績效、加強(qiáng)財務(wù)管理、采用企業(yè)彈性的做法以改善預(yù)算編制流程等財政改革議題，國會隨之通過《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA)，要求所有的聯(lián)邦政府在一個特定系統(tǒng)的基礎(chǔ)上從事戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)設(shè)定和績效考評，要求預(yù)算中增加績效信息的使用(Joyce，1993)。這一法案通過設(shè)定政府財政支出的績效目標(biāo)和比較績效目標(biāo)的實施成果，進(jìn)行年度績效評價，提高了聯(lián)邦政府的工作效率。英國也于1997年頒布《支出綜合審查》，要求政府部門每年與財政部簽訂《公共服務(wù)協(xié)議》，確定績效目標(biāo)，進(jìn)行年度績效評價，向議會提交《秋季績效評價報告》。
(二)財政績效管理層級性明顯。美國的財政績效管理首先從聯(lián)邦政府開始，逐步推進(jìn)到各州及地方政府。20世紀(jì)90年代后，美國幾乎所有的州政府要求其地方政府編制經(jīng)審計的以GAAP(一般公認(rèn)會計原則)為基礎(chǔ)的財務(wù)報表，各州紛紛加強(qiáng)財政績效評價，以強(qiáng)化政府施政成果與財政資源分配間的因果關(guān)系。在美國50個州中47個進(jìn)行了以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算管理，并要求各機(jī)構(gòu)報告相關(guān)的績效指標(biāo)。盡管在實施績效管理系統(tǒng)過程中經(jīng)常遇到“績效定義的問題”和“建立合適的績效指標(biāo)方面的困難”，但在美國大部分州的政府機(jī)構(gòu)已開始開發(fā)宏觀的績效指標(biāo)體系，并可能會在未來制定更為詳細(xì)的績效指標(biāo)。
(三)財政績效管理方法不斷拓展。財政問題屬于宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，財政管理中運用的方法也以宏觀經(jīng)濟(jì)分析方法為主。但近年來，私營部門的管理方法越來越多地被借用到財政管理改革中。政府機(jī)構(gòu)在公共支出中要對國家和公民負(fù)責(zé)，因而，客觀上要求政府的財政支出情況以及這些財政支出的結(jié)果要公之于眾。在這種壓力下，為建立低成本、高效率的服務(wù)驅(qū)動機(jī)制，公共管理者開始用一系列方法強(qiáng)化對組織的資金管理。這些方法包括：戰(zhàn)略管理、更大范圍的戰(zhàn)略管理過程、質(zhì)量改進(jìn)計劃和流程再造過程、標(biāo)桿管理，以及預(yù)算過程改革，許多國家都實行了有戰(zhàn)略特點的多年期預(yù)算。這些方法和其他以結(jié)果為導(dǎo)向的管理工具迫切地需要績效考評系統(tǒng)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和評價依據(jù)。
(四)財政績效管理評價指標(biāo)體系初步建立。財政本身的特點決定財政績效管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)。財政收支涉及中央政府和地方政府，要求具有層級特點；財政收支涉及不同的部門，各部門特點不同；財政收支涉及不同的項目。因而，財政績效管理是一個縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)式管理。美國、澳大利亞、新西蘭、瑞典以及英國的財政績效管理都包括績效預(yù)算、績效審計、績效評估這樣幾個內(nèi)容。同時，對項目、部門和其他支出進(jìn)行績效評估也是重要內(nèi)容。
此外，各國在財政績效管理中由以前的重投入轉(zhuǎn)向重支出，表現(xiàn)在各國預(yù)算改革都在推行以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算改革。澳大利亞、新西蘭、瑞典以及英國等許多國家都放松對投入的控制。在預(yù)先規(guī)定總的營運成本的基礎(chǔ)上，在支出方面幾乎賦予支出機(jī)構(gòu)以完全的自由裁量權(quán)：預(yù)算投入的組合決策——用多少錢“買醬油”、用多少錢“買醋”，支出機(jī)構(gòu)在很大程度上是自己說了算，在資源使用方面具有很高的靈活性。放松投入控制也包括允許機(jī)構(gòu)將未使用完畢的資金遞至下年度使用，典型的做法是設(shè)置一個遞延的百分比，即本年度未使用完畢而可遞延到未來年度的資金，占本年撥款額或營運成本的某個百分比。
二、我國財政績效管理存在的問題
繼1998年中央提出建立公共財政體制框架后，黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效考評體系”。針對這種情況，我國從2001年開始先后在湖北、湖南、河北、福建等地進(jìn)行支出績效評價工作小規(guī)模試點，取得一定成效。2004年廣東省更在財政績效管理方面進(jìn)行了卓有成效的嘗試。目前，全國已有很多地方政府著手進(jìn)行財政績效管理問題的研究和改革。但由于財政績效管理的復(fù)雜性，目前尚未形成統(tǒng)一的績效評價體系，難以適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財政改革的需要。總的看，目前財政績效評價主要存在以下幾方面問題：第一，缺乏統(tǒng)一的財政績效評價法律。財政績效管理是對政府財政本身收支進(jìn)行評價，目的是提高財政運行效率。因而，要進(jìn)行財政績效管理改革，首要的問題是要有法律的約束，使財政績效管理能規(guī)范化。1998年實施擴(kuò)張性財政政策以來，每年都由多個部門組成聯(lián)合檢查組，對財政項目進(jìn)行評價和考核。但迄今為止，還沒有全國統(tǒng)一的有關(guān)財政績效評價的法律，使財政績效評價缺乏法律約束和制度保障，財政績效管理的立法滯后。第二，缺乏科學(xué)、規(guī)范的方法。到目前為止，國內(nèi)各有關(guān)部門的財政績效管理主要側(cè)重于技術(shù)和工程及資金使用的合規(guī)性評價，而對財政資金的效益評價不足；評價對象局限于項目本身，而對項目內(nèi)外因素的綜合分析不足；評價數(shù)據(jù)缺乏，導(dǎo)致項目評價基礎(chǔ)薄弱。所以，目前的評價指標(biāo)單一性，無法滿足綜合評價需要，影響財政績效管理改革。第三，缺乏科學(xué)、統(tǒng)一、完整的財政績效評價指標(biāo)體系。發(fā)達(dá)國家的財政績效評價不僅包括中央財政和地方財政績效評價指標(biāo)，而且包括各部門財政績效評價指標(biāo)，是一個縱橫交錯、立體交叉的體系。而目前我國財政績效評價處于起步階段，中央與地方、各部門、各項目評價指標(biāo)各不相同。又由于缺乏嚴(yán)密的財政績效數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，導(dǎo)致目前的財政績效評價指標(biāo)體系分散、單一，不能滿足不同層級、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)方面的綜合、立體評價的要求，影響了財政支出績效評價結(jié)果的合理性。
三、構(gòu)建我國財政績效評價體系的對策
從我國財政體制改革的進(jìn)程看，目前中央和地方公共財政體制框架已基本建立，隨著財政規(guī)模的不斷擴(kuò)大，財政在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用不斷加強(qiáng)，對財政資金使用效益進(jìn)行全面評價，提高財政運行效率刻不容緩。然而，財政績效評價是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及部門多、技術(shù)要求高、政策性強(qiáng)、影響范圍大，因此，必須建立規(guī)范統(tǒng)一的財政績效評價制度，制定規(guī)范的評價指標(biāo)和合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，并將財政績效評價制度納入財政管理制度之中。只有這樣，才能全面系統(tǒng)地評估財政運行效率。
(一)加快財政績效管理的立法，為財政績效評價體系提供法律和制度保證。我國在財政績效評價方面沒有一部統(tǒng)一的法律。所以，中央與地方之間、部門之間、項目之間很難進(jìn)行縱向和橫向的比較，制約了中央和地方財政運行效率。需要指出的是，法律法規(guī)的制定和實施需要一個較長的時期，因而，當(dāng)前切實可行的方案是通過試行的條例來發(fā)揮對財政績效管理的法律約束，試行過程中不斷完善和調(diào)整，最終形成符合實際的財政績效評價法律。
(二)構(gòu)建財政績效評價體系。我國財政績效評價體系要結(jié)合實際，選取適合我國特點的方法，確定財政績效評價的指標(biāo)體系。如，在財政項目績效評價中，項目立項時通過方案比較法，選擇最佳方案；項目執(zhí)行過程中，選擇動態(tài)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控和管理；項目驗收時，選擇綜合評價法和公眾評判法對項目結(jié)果進(jìn)行評估和反饋。通過對項目不同階段的不同方法評價，形成一個開放的評價系統(tǒng)，保證資金的效率。
(三)確定財政績效評價的指標(biāo)體系。這是財政績效評價體系的核心和重點。財政績效評價不僅涉及經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，而且涉及社會效益指標(biāo)；不僅有全國性的總體指標(biāo)，而且有區(qū)域和地方性的個量指標(biāo)；不僅有項目、部門、單位的分類指標(biāo)，而且有財政績效整體的綜合指標(biāo)。因而，財政績效評價指標(biāo)體系比較復(fù)雜。
從財政績效評價主體看，要有項目財政績效評價、單位財政績效評價、部門財政績效評價和綜合績效評價。項目績效評價通常是財政部門、項目實施單位及其主管部門對財政支出項目的效益進(jìn)行評價。單位財政績效評價通常是財政部門和主管部門對所屬二級和基層預(yù)算單位的財政效益評價。部門財政支出績效評價是各級人民代表大會、政府和財政部門，對使用財政經(jīng)費的各政府部門的財政效益進(jìn)行評價。綜合績效評價通常是各級人民代表大會、政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)、財政政策研究機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等對本級財政的整體效益進(jìn)行評價。選取的指標(biāo)可包括投入——產(chǎn)出、成本——收益、資金利用率等相對指標(biāo)，也可包括完成投入金額、帶來的收益額等絕對指標(biāo)。從財政績效的評價內(nèi)容看，根據(jù)目前中央和地方財政收支的內(nèi)容，總體上可以分為財政收入的績效評價和財政支出的績效評價。財政收入的績效評價主要從財政收入來源來確定評價指標(biāo)，包括稅收評價指標(biāo)系統(tǒng)和費用收入評價指標(biāo)系統(tǒng)，財政收入指標(biāo)更多地要從收入來源對經(jīng)濟(jì)的影響這種相對關(guān)系角度進(jìn)行評價。財政支出績效評價主要包括財政支出項目、財政支出部門和單位。從我國現(xiàn)實情況看，目前按財政支出的功能評價財政支出績效比較可行。當(dāng)前財政支出功能主要包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、教育事業(yè)支出、科學(xué)事業(yè)支出、文化事業(yè)支出、社會保障支出、行政管理支出、國防支出、農(nóng)林水支出和政府采購支出這九大類。因此，可分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出績效評價、教育支出績效評價、科學(xué)支出績效評價等九大指標(biāo)體系。
財政績效評價工作十分復(fù)雜，同時，世界范圍內(nèi)這一方面的研究和實踐都在不斷向前發(fā)展。因而，我國財政績效評價工作既要立足本國實際，又要充分借鑒國際經(jīng)驗；既要符合當(dāng)前財政體制改革的
需要，又要有一定前瞻性，適合國家未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。在財政績效評價體系構(gòu)建中，本著先易后難、分步實施的方針來進(jìn)行。可首先選取財政支出中的一至兩項內(nèi)容，構(gòu)建財政績效評價指標(biāo)體系，待運行一段時間后，通過調(diào)整和充實，逐漸修改完善，再逐步構(gòu)建其他項目的財政績效評價指標(biāo)體系。從績效評價的地域范圍看，可先在財政狀況比較好、財政績效評價取得一定成績的地區(qū)試點，然后再推開到全國各地。從績效評價的部門看，可先在個別邵門試行，然后推廣到所有部門。總之，構(gòu)建我國的財政績效評價體系是一個長期、復(fù)雜、全面的系統(tǒng)工程。
