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[摘要]本文首先對國際金融危機、旅游業創匯減弱等目前旅游業發展的新形勢進行了分析。在此基礎上提出將國家發展三大旅游市場的現行政策“大力發展入境旅游、積極發展國民旅游、規范發展出境旅游”，調整為“優先發展國內旅游，大力提升入境旅游”這一新的政策主張。新形勢下。該政策新取向的討論將對科學判斷國家發展旅游業宏觀形勢、研制相應國家政策有一定的參考價值。

[關鍵詞]三大旅游市場；政策取向

大力發展入境旅游、積極發展國內旅游、規范發展出境旅游，是我國發展三大旅游市場的現行國家政策。隨著國際金融危機影響加重，入境旅游創匯戰略地位下降，擴大內需上升為長期國家戰略，調整現行政策已是市場所逼、大勢所趨。

一、我國旅游業發展面臨的新形勢和新環境

(一)國際性金融危機構成巨大沖擊

據世界旅游組織預測，受國際金融危機影響，今年全球旅游增長率將低于3％；全球旅游收入低于上年的6050億歐元和5.6％的增長率。其影響特征有：其一，影響程度深。世界經濟形勢空前嚴峻，有可能繼20世紀70年代初石油危機、80年代初世界經濟危機后，成為全球旅游市場的第三輪強力經濟沖擊波。其二，沖擊機理特殊。各類危機中，“非典”、“地震”、“9·11”等天災人禍屬外因。影響范圍窄、程度淺，沖擊來得急、去得快，呈V型軌跡衰退。本次危機波及供需，屬內因，起質變作用，導致需求萎縮、經濟引擎熄火，衰退軌跡呈“緩降慢升、低谷徘徊”的變體U型。其三，全球化使危機雪上加霜。作為雙刃劍的全球化日益加深，既加強了各國旅游業的聯系，又加重了世界旅游的脆弱性，加劇了市場動蕩，加大了應對難度。這場危機對我國旅游業的影響主要表現在：

1、對居民旅游需求的影響

危機對中國經濟影響雖然有限，但風險本身的不確定、不穩定，將壓抑居民釋放旅游需求。外資撤離、出口減少、中小企業倒閉、失業增多、資金短缺、股市震蕩、房價高企等，致使經濟預期看低，出游信心下降。從國內旅游需求看，長線游、高端游可能最先遭殃，公務差旅、獎勵旅游、高爾夫、會議活動等面臨需求下滑風險。從出境旅游需求看，高端公務類、休閑類產品需求可能下降，遠程出游也不排除下降可能；但考慮到出國旅游規模不足1200萬，基數小，沖擊有限。

2、對外部旅游需求的影響

外部需求減弱，入境旅游需求端失去增長動力。今年前10個月，受多重因素制約，入境旅游表現出以下特征：一是客源輸入進入下行狀態，市場行情整體低靡。入境旅游者、入境過夜者、外匯收入全面下降，顯示入境旅游面臨嚴峻考驗。二是主客源國下滑面擴大，韓日領頭市場降幅達兩位數。共有13個主要客源國不同程度下滑，下滑面逐月擴大、程度加深，部分淪為“重災區”。三是遠程客源全線大幅跌落，持續多年高速運轉的遠程“發動機”熄火。遠程市場一路狂跌，觸底反彈信號微弱，外國人市場新興動力源被切斷。四是中國香港、俄羅斯分別成為平抑入境旅游和外國人市場的兩大“穩定器”。中國香港逆勢微幅增長，俄羅斯強勁增長10％，發揮了“穩定器”作用。

3、對市場供給及企業經營的影響

全球范圍內財富縮水、資金趨緊、經濟衰退，我國旅游業引進外資的外部環境有惡化傾向。外部需求減少，旅游企業經營國際業務困難加大。資料顯示，各旅行社入境業務不振，市場預期悲觀，被迫轉向本國居民需求，經營薄利多銷的國內游和有較大利潤空間的出境游。

透過危機，可得出以下啟示：第一，市場政策宜與時俱進、應勢而變。產業環境因時而變、因勢而異，宏觀政策調整時機已熟，勢在必行，特別要賦予國內旅游更加突出的戰略定位。第二，旅游業將進入下行周期。危機加速蔓延，世界經濟和中國經濟步入下行通道，出游信心低迷，市場減速甚至低迷幾成定局，宜密切跟蹤，研究對策，長期備戰。第三，危機對不同地區、不同行業、不同市場影響不同。資料顯示，上海以外向型經濟為主，國際依賴性和敏感性強，外界危機傳導快，通道多，影響深，業界反映“寒冬已經來臨”。浙江民營經濟發達，市場有國內客源支撐、國內消費托底，影響相對較小。旅行社、航空業、高星級酒店困難大；入境游、長線游、高端游沖擊大。

(二)入境旅游創匯依賴逐步減弱

1、創匯功能大幅弱化

30年來，旅游外匯收入年均增長近20％、國家外匯儲備年均增長35％。國家外匯儲備總量中，旅游外匯所占比重“先揚后抑”。改革開放初期，比重超過30％，1986年甚至高達74％；但自20世紀90年代起逐漸下降，90年代后期僅維持在10％左右。2007年，已降至歷史最低的2.7％。30％到不足3％的巨大反差，表明其創匯功能已完全喪失戰略意義。

2、在服務貿易格局中的地位下降

改革開放中期以前，入境旅游始終是保持國際貿易收支平衡的重量級平衡器。隨著國際貿易范圍擴大、種類增多，其創匯比重已累計下降20個百分點。2002年前，旅游外匯收入占服務貿易總收入的比重始終在50％之上；自2003年起，比重逐年大幅下滑，維持在約35％的水平；2007年，下滑至歷史最低的30％。

3、貿易收支平衡并非旅游發達水平的衡量指標

貿易指數正負與否、旅游收支盈與虧，只是衡量該國國際旅游貿易競爭力的一項指標，并不能全面準確反映一國旅游業的綜合實力和發展水平。諸多旅游發達國家的旅游貿易指數均為負值，旅游進口大于旅游出口。譬如，20世紀90年代以來，美國、西班牙、意大利、德國的旅游貿易指數幾乎始終為負值，且仍呈繼續降低趨勢；巴西、印度、墨西哥等發展中國家的旅游貿易指數也在－0.1以下。可以初步判斷，國際旅游僅是旅游業組成部分之一，局部難以左右整體；保持總體國際收支平衡是一國追求的宏觀目標，個別部門或行業收不抵支是可以接受的。在外匯儲備高企不下、旅游創匯比重微不足道的時代背景下，我們不宜過分追求貿易順差、強調貿易平衡，不宜將提升貿易指數作為發展旅游業的終極任務和戰略目標。

(三)國情、國策凸現國民旅游的重要性

1、我國進入民生時代，旅游業應成為民生產業

民生是當前中國最大的政治，是執政理念的根基。滿足最廣大人民的旅游意愿，保障最廣大人民的旅游權益，是立業之本、發展之基。應更加重視在旅游過程中反映出來的民聲、民需、民愿，應游客之需，解游客之急，排游客之難，切實滿足和保障國民的旅游需求。首先，優先發展國內旅游，把國內旅游擺到更加突出、更加重要的位置。特別要把握國家擴大內需的政策利好，挖掘國家民生保障體系改善蘊含的商機。其次，提升出境旅游品質，質量優先。兼顧規模。

2、我國進入內需時代，旅游業應成為動力產業

可以預見，在今后相當長時期內，“擴內需”將成為我國經濟發展的主旋律。為此，要在確保入境旅游外部需求不出現大滑坡的同時，更加關注國民旅游這一內部需求，識別、滿足、提升、擴大內部需求。優先發展國內旅游，擴規模，提速度，上檔次，調結構，促效益；提升國民出境旅游品質，保障權益，擴大其國內消費部分。

二、適時而變，應勢而為，調整三大市場宏觀政策，形成更宏觀、更清晰、更有效的政策引導

(一)關于三大市場的兩個基礎觀點

觀點一：三大市場是國家層面拉動旅游業的三駕馬車，肩負不同使命，具備不同功能，任何時候都不能偏廢其一。“三”是保平穩、促均衡的底線數字。三大市場中，可因一時一地一事倚重其一，但站在戰略高度、長遠角度，三者宜和諧發展，彼此促進。只有三駕馬車并駕齊驅開足馬力，旅游業才能在國家乃至國際上贏取應有地位。這一點，既為旅游發達國家所印證，也是我國旅游業的取勝之道。轉觀點二：三大市場分類是國家行為，體現了國家意志，地方層面則更為關注到訪市場和本地市場。從國家層面看，市場分入境旅游、國民旅游(即國內旅游和出境旅游)。入境旅游可宣傳國家形象，展示國家實力，國民旅游旨在滿足本國國民旅游需求，保障其權益，兩者顯然都應成為國家行為，反映國家意志。從地方來看，則更偏重到訪市場(即入境游客和非本地居民游客)、本地市場(即當地游客)，而淡化對本地居民外出旅游(即赴外旅游和出境旅游)的利益關切。

(二)關于三大市場的重新定位

規律表明，國內旅游應回歸其優先地位。先國內旅游、后入境旅游、再出境旅游，既是各國通行路徑，也符合旅游全球化的基本規律。各國旅游業普遍“先國內、后國際”，遵循“先行發展國內旅游、再依次發展入境旅游和出境旅游”的發展路徑，有著脈絡清晰的邏輯軌跡。率先發展國內旅游，優先滿足國民需求，體現“國民優先”的產業關切和“民族利益優先”的最初動機；提升旅游發展水平，培育全民旅游意識。借助既有旅游設施和環境，入境旅游步其后塵，進入發展軌道。隨著全民旅游風尚提高和經濟水平改善，出境旅游需求逐步釋放出來。

根據客觀規律和形勢發展的雙重要求，我國發展三大旅游市場的政策立場、政策主張、政策內涵、政策目標都應與時俱進，做出相應調整。建議將現有政策表述為“優先發展國民旅游，大力提升入境旅游”。科學發展觀的核心是以人為本。旅游業是民生產業，“生”指廣大人民。滿足最廣大人民群眾的旅游需求，是發展旅游業的根本目的和立足點。發展旅游業，國民旅游是目的，入境旅游是手段；國民旅游居優先地位，入境旅游服務和服從于國民旅游。

新政思路的特點有：一是更加突出“以人為本、民生優先”的產業導向；二是更加突出“品質優先，量質并重”的目標取向；三是更加突出“國民旅游是目的，入境旅游是手段”的市場定位；四是更加突出“滿足內部外部兩種需求，利用國內國際兩個市場”的戰略統籌。

1、優先發展國民旅游

國民旅游由國內旅游、出境旅游構成，出游主體均為本國國民。優先發展國內旅游，應堅持全方位優先、全方位發展，堅持“培育風氣，擴大規模，加快速度，優化結構，提升質量，保障權益”24字方針。優先發展出境旅游，指統籌戰略部署，應優先考慮與出境旅游相關的“擴大范圍”、“提升質量”兩項重點工作。“擴大范圍”，指既要擴大ADS范圍、豐富出境旅游選擇，又涉及改進運力、完善簽證等出入境環節。“提升質量”，指要圍繞提升國民出境旅游質量，重點推進目的地中文導游、中文標識及中國餐館建設、中文電視節目開通，配合實施企業走出去戰略；保障合法權益，建立境外突發事件處理機制；教育國民，引導消費、倡導文明旅游。

2、大力提升入境旅游

應堅持重“提升”，以“提升”促“發展”的總體方針。做好“五大提升”：一是提升形象。提升國家形象，加大海外宣傳，實現中國與國際社會更好連接。二是提升比重。提升外國游客比重，特別是歐美及俄羅斯歐洲部分等遠程市場比重。2007年外國游客2611萬，不足入境市場的20％。三是提升效益。提升集約化、質量型發展水平，開發高端產品，開拓高端市場，刺激高端消費，提升花費水平。四是提升地位。提升在國際分工體系中的位置，實現價值鏈由低端向高端躍進、業務鏈由下游向上游跨越。五是提升實力。提升國際競爭力和綜合實力，增強國際話語權、市場定價權、規則制定權。

(三)市場功能及相應建議

1、國民旅游

國民旅游是發展旅游業的根本目的與根本利益，是提升鞏固產業宏觀定位的重要途徑。其主要功能是識別、適應、滿足、保障廣大人民群眾日益增長的旅游需求，關注民聲，滿足民需，體現民意，促進民生。

(1)國內旅游

國內旅游宜著重強化經濟功能、社會功能。首先，以“融入擴大內需、服務經濟的國家戰略統籌”為第一要務，以“促進就業，以城帶鄉，拉動各業，擴大內需”為主攻方向，繼改革開放初期入境旅游納入國家創匯戰略后，再度在國家擴大內需戰略決策中引起宏觀關注。其次，消費意識、行為偏好、社會風尚決定民族行為與產業興衰；要通過國內旅游，培育全民旅游意識和社會風尚，打牢產業根基。愛國主義教育，事關國家興亡、民族昌衰；要通過國內旅游，增強文化認同，凝聚民族精神，倡導柔性、文明、開放、互動的人際交往方式，促進人的和諧，構建心靈和諧。

現階段，國內旅游宜著力“培育風尚，統籌資源，完善功能”。第一，培育風尚。建議聯合宣傳等部門，發揮主流媒體及新興媒介對消費與風尚的權威引導，開辟旅游專欄，倡導旅游、引導旅游，使旅游理念深入人心；聯合教育部門，在課本、課程、素質培養中適當導入旅游元素，學生社會實踐中增加修學旅游；制定國民休閑旅游計劃，全面落實帶薪休假制度，強制實行福利旅游，鼓勵開展獎勵旅游，倡導委托旅行社安排商務政務旅行活動；將旅游作為居民生活質量指數、幸福指數的參數。第二，統籌資源。用好國家、地方兩種資源，統調政府、部門、企業三塊資金，一盤棋行動，形成規模效應。譬如，2005年地方、企業共投放央視廣告7億元，建議國家層面通盤考慮、組合資源，形成一攬子廣告計劃，統一投放，整合營銷；建議科學引導各地國內旅游宣傳口號，對優秀口號或評或薦，樹立標桿，并推出國內旅游國家整體口號。第三，完善功能。增強產品的多樣性、層級化、體系性，滿足不同人群、不同目的、不同時段的旅游需求；加強市場監管，保障權益；發展鄉村旅游，擴大短線游、周邊游、周末游；加大產業融合研究，營造各產業彼此拉動、互惠互利的產業共生現象。

(2)出境旅游

出境旅游宜著重強化外交功能、文化功能。首先，新時期下我國外交戰略日益強調人文交往、柔性外交。我國出境旅游潛力大、增速快、消費高，各國趨之若鶩。出境市場升級為承載國家戰略意圖的外交資源，多雙邊交往、高層出訪中曾多次動用這筆資源，收效甚好。今后，應繼續強化其外交功能，服務時局。其次，推動中華文化走出去，促進文明交流，是文化大發展大繁榮國家戰略的應有之義。發展出境旅游，有利于傳播中華文明，推動文化共賞。文化建設中旅游業展示出的這些新功能、新優勢，應高度關注。

現階段發展出境旅游，首先，應認清“起步階段”的現狀。目前，出國公民僅占出境公民的29％，表明真正意義上的出國旅游仍在起步階段。應針對市場實情，實施相應戰略。其次，以市場換市場。加強與ADS客源互換，互動宣傳，增強運力，加大合作，疏通海外客源輸入通道。其三，配套實施企業走出去戰略。根據國民出境需求特點與空間流向，鼓勵企業走出去建設酒店、旅行社、餐館，培育民族品牌，增強跨國經營本領，提高國際競爭力，滿足國民旅游需求。其四，提升國際地位。運用市場資源，在國際分工與競爭中，提高討價還價能力，鉗制客源能力，左右價格能力。其五，保障國民權益。運用市場、外交、行政等手段，提高國民旅游品質，保障其合法權益。

2、入境旅游

大力提升入境旅游，既要重視經濟功能，更要發揮其文化傳播功能、貿易平衡功能、全球化功能。配合文化大發展大繁榮戰略，成為國際社會觀察中國的“文化萬花筒”；適應出境旅游的飛速發展，成為改善國際旅游貿易條件的“戰略平衡器”；放眼全球化，成為全球化資源，使入境游客扮演連接中國與世界的“全球化使者”。

大力提升入境旅游，首先，創新競爭理念。硬實力與軟實力雙管齊下，傳統比較優勢與現代競爭優勢交替運用。尤其要重視旅游推廣與文化輸出的互動，使之成為國家行為。其次，打好三張“牌”。以國家旅游形象為統領，打“形象牌”，策劃中國旅游業整體形象，形成口號、標識、媒體推廣及業界公關規劃等品牌培育思路，強化形象力、品牌力。打“專業牌”，重視旅游推廣的專業運作，提高推廣質量。借鑒發達國家先進理念和行事方式，科學效仿，有取有舍，為我所用；改進推廣模式，考慮對方文化社會背景，在專業化語境中與客源市場對話；重大推廣活動要科學論證，專業運作，后續評估。打“文化牌”，倚重文化內涵與文化魅力，凸顯文化主題，借助文化的穿透力和影響力，將我國旅游形象根植于客源市場，培育客源可持續成長力。