行政法律關系
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行政法律關系范文第1篇
行政法律關系 的產生，是指因法定事由出現后，行政法律關系的主體之間按法定的權利義務模式（即行政法律關系模式）形成必然的權利義務的聯系。但這種聯系又可分為應有聯系和實有聯系兩種情況。應有聯系是指當某種條件具備后，主體雙方就自然形成一定的權利義務關系，無論主體是否意識到，或者主體是否承認它。如公民一旦取得達到應繳納稅款的收入，稅收機關就與之自然形成應有的法定征納稅關系，無論公民是否知道或承認自已有應納稅的義務，或者無論稅收機關是否已主張公民必須繳納稅收。實有聯系是指當某種條件具備后，主體雙方在自然形成一定的權利義務關系的基礎上積極主動地主張這種聯系。實有聯系是有意識、有行為的聯系，是人們付諸實際的聯系。在這里，將兩種聯系分開是有重要實踐意義的。應有聯系是實有聯系的基礎；但應有聯系是理想狀態的，從某種意義上講是理論上的聯系。有時它可以實現，如公民在雙方權利義務自然形成后主動履行了自己的義務。有時它可能永遠得不到實現，如公民不知自已已得到的收入應當納稅，稅務機關也不知公民已有這一收入；或者公民知道自已的收入應當納稅，但沒有申報致使稅收機關不知道，由于稅收機關不知道而未予主張和處理，這就使雙方應有的權利義務關系只具理論意義，而實際上無法實現。實有聯系是人們有意識、有行為的聯系，因而是人們積極要求實現的聯系，通常它能最終得以實現。如一旦公民取得應納稅的收入，稅務機關就告之應有的征納稅關系已經形成，積極主張自已的征稅權利和公民納稅的義務，要求公民按法律規定履行納稅的義務，這種積極主張的行為使雙方的權利義務聯系成為實有的聯系并促成其最終實現。顯然，實有的權利義務聯系比應有的權利義務關系更重要，也更有意義。
以上述兩種聯系的不同為標準，我們可以將行政法律關系的產生分成潛在的產生與實際的產生兩種形態。
行政法律關系潛在的產生，就是人們之間形成的只是應有的權利義務聯系，即在行政法規定的某種情況出現后，人們依法應當具有的權利義務關系。行政法律關系實際的產生，則是人們之間已經形成的實際性的權利義務關系。過去人們研究法律關系的產生時并不區分兩者，似乎權利義務關系只要產生就萬事大吉，結果導致不能細致觀察權利義務的產生與權利義務的實現之間的不同過程，而且對促使權利義務關系的最終實現也不能產生積極的意義。
行政法律關系潛在的產生與實際的產生在要求上是不同的。
潛在的產生只要求具備以下兩個條件：
第一，行政法事先規定了一定的權利義務模式以及適用這種模式的條件；
第二，適用這種模式的條件實際發生。條件一旦具備，則主體間就自然具有了模式規定的權利義務關系，即雙方的行政法律關系就潛在地產生了。
實際的產生則必須要求具備以下三個條件：
第一，行政法事先規定了一定的權利義務模式以及適用這種模式的條件；
第二，適用這種模式的條件實際發生；
第三，主體一方或雙方以其行為積極主張適用這種模式，確認各自的權利義務并催促行使權利和履行義務。主體積極主張適用某種權利義務模式的行為如，權利主體以自已的行為開始主張自己的權利和對方的義務，并催促義務一方及時履行義務。這種主張權利可能是直接向應履行法定義務的一方主張，也可能是通過一個擁有法定權力的國家機構，借助國家權力向應履行法定義務的一方主張。此時，行政法律關系就是實際的產生。
應當看到，行政法律關系潛在產生的條件與行政法律關系實際產生的條件之間的差別確有區分的意義。前者指的是在現實生活中出現了什么情況，就自然應適用規定的行政法律關系模式；而后者則是指在前一種情況的基礎上，主體還要有積極的主張，或者說要積極明確權利義務關系并督促一定權利義務關系的實際運行。兩者的這種差別過去人們常常不注意。如有的學者這樣表述一定的行政法律關系的產生：“嚴重自然災害引起國家救濟災民的行政法律關系的產生”。 筆者認為，這一說法中所指的“產生”，如果是指國家與災民之間因出現嚴重自然災害而應當具有救助權利義務關系是正確的，但如果是指國家與災民之間已經發生了救助權利義務關系，則是不正確的。 這里就有一個未區分行政救助法律關系潛在產生的條件與行政救助法律關系實際產生的條件的問題。以下略作分析。
適用法定的行政救助法律關系的模式是有條件的，即“法定情形”出現才應當 （僅僅是應當） 適用這種關系模式作出處理。這里的所謂“法定情形”，就是指有了一定的法律事實 （如發生災害）。但這種“法定情形”所帶來的還只是“應當”適用行政救助法律關系模式而已。這種應當性不等于行政救助法律關系實際就產生了。在本屬“應當”、而當事人并不知道的情況下，行政救助法律關系就不能實際產生。具體地講，嚴重的自然災害發生本應產生國家與災民之間的行政救助法律關系，但僅此是否就實際上產生了國家救濟災民的行政法律關系呢？當然不是。如在不知災害發生的情況下，國家是不可能實際形成與災民的救助關系的。這時，只有當災民報告了災情并積極主張國家對自己的救助義務時，國家與災民的行政救助法律關系才實際上產生形成。這也就是說，能適用行政救助法律關系模式的法律事實出現，并不必然使行政救助法律關系實際產生。如果人們不積極主張自己的權利或要求對方履行義務，這時的法律關系產生往往只是“應當如此”而不是“實際如此”，它是空洞而不具有實際意義的。
將行政法律關系潛在產生的條件與行政法律關系實際產生的條件區分開來有一定的理論與實踐意義。
第一，它可以使人們在一定的法律事實發生后，不是消極等待、聽之任之，而是積極按法律規定的權利義務關系去主張自己的應有權利，否則就不能及時有效地用法律武器保護自己，也可能會因此失去實際形成權利義務的時機，如延誤了法定期限，錯過了時效等等。
第二，它強調了當事人的行為對實際形成行政法律關系的重要性，引導我們注重當事人的法律行為對明確、固定各自權利義務并催促實現權利義務的必要作用。行政法規范對權利義務關系的規定不可能自動實現，它必須通過人們的法律行為，如果不能看到這一點，就會出現錯誤的法律實踐。
第三，它可以完善行政法律關系的理論。由于產生行政法律關系的兩種形態在條件上有一部分是一致的（即都以一定的法律事件與法律行為為條件），有一部分則不一致（實際產生的條件有時需要主體的積極主張行為）。從理論上對其予以正確認識并劃分其區別，是有益于行政法律關系理論科學化的。
行政法律關系的實際產生，強調主體在條件具備時對法定權利義務關系的實際主張，而不是強調主體對權利義務的應當享有。這樣它必須依靠主體的積極態度和行為來體現。有時沒有主體的這種態度和行為，是無從反映主體與他方實際上具有一定的權利義務關系的。行政法學界長期認為，法律事件與法律行為都能使行政法律關系產生形成。筆者認為這不夠清楚。事實上，法律事件并不能使行政法律關系實際上形成。法律事件是不以人的意志為轉移的客觀事件。這類事件出現后，只能使行政法律關系的實際產生成為可能。如《中華人民共和國人民警察法》規定，人民警察有義務參加搶險救災。在這里，災害、險情的發生就是法律事件；一旦這種法律事件出現，就符合了行政法對人民警察與受難者之間行政法律關系的規定。但這并不是這種行政法律關系的實際產生。行政法律關系的實際產生還需要主體開始有履行義務的行為，或主張權利的行為。如果沒有這種行為，行政法律關系仍沒有實際運行，仍只是處于理想的、潛在可能的狀態。
行政法律關系的產生從另一角度看也是行政法律關系預定模式被適用的結果。如前所述，行政法律關系的模式是行政法對在何種情況下將形成何種權利義務的狀況的規定。它只是一種具有普遍適用意義的樣板格式，是靜態的，沒有具體化和人格化。行政法律關系的產生就是行政法律關系模式的適用；換言之，是行政法律關系模式在現實中的具體化、人格化。當然，行政法律關系的產生與行政法律關系的實現也有不同。行政法律關系的產生是行政法律關系模式中的權利義務對具體人的落實，而行政法律關系的實現是行政法律關系模式中的權利義務被最后行使或履行完成。
行政法律關系的模式與行政法律關系的產生也有聯系。其聯系在于，行政法律關系的模式是行政法律關系產生和實現的依據和指示樣式，前者與后兩者在內容上是重合的。但很明顯，從行政法律關系的模式到行政法律關系的產生有一定距離，行政法律關系的模式被適用后就使行政法律關系得以產生，這就需要了解行政法律關系模式的適用問題。
二、行政法律關系模式的適用
（一）適用行政法律關系模式的條件
法律所規定的法律關系的模式是多種多樣的，這些不同的模式分別針對不同的生活現象。對這些法律關系的確定通常是總結過去已有的社會生活的原形而來，同時更是對未來社會生活的預見和指引。那么，只有當某種社會生活現象出現時，才能適用相應的行政法律關系模式；只有當一定的社會生活現象出現時，才能對照已定的法律關系模式看是否一致并進而適用該模式。這就是說，一定的社會生活現象出現，就是適用一定的法律關系模式的條件。
行政法設定的法律關系模式在何種社會生活出現的情形下可以被適用，通常行政法要作具體規定。行政法的這些規定總稱為法律事實，它包括法律事件和法律行為兩種情況。
1、適用行政法律關系模式的法律事件
一般認為，法律事件包括社會事件和自然事件 ，都是不以人們的意志為轉移的事件。社會事件即社會變革，自然事件是自然的變化。但社會變革和自然變化發生后能否都適用現存的行政法律關系的模式呢？筆者的回答是否定的。適用現存行政法律關系模式的通常是自然變化而不是社會變革。社會變革為什么不能成為可適用行政法律關系模式的法律事實？筆者認為，這是因為社會變革一般不屬于預定的行政法律關系的模式；相反，社會變革往往要打破原有的行政法律關系模式。社會變革引起社會制度的根本性變化，這種變化要超出既定行政法律關系的模式。它可能是制定新型行政法律關系模式的起因，但卻不在原有行政法律關系的確定范圍之內，否則也就不成其為社會變革。但是，社會變革卻是行政法律關系變化的條件，因為它能引起原有行政法律關系的消滅，使原有行政法律關系中的權利義務也歸于消滅。由于國家行政職能與國家秩序、社會秩序有緊密的聯系，社會變革對國家行政職能有根本性的影響，因而社會變革能直接決定行政法律關系的變更和消滅。從常規而言，只有自然變化才是適用行政法律關系模式的基本法律事實。
自然變化是因自然現象而形成的不以人的意志為轉移的變化。主要有人的客觀變化、物質的客觀變化和自然界的客觀變化。
人的客觀變化指不以人自己的主觀意愿而自然發生的人的機體變化。如人的出生、衰老、死亡等。人的客觀變化能導致多種行政法律關系模式的適用。如人的出生將能導致人口登記行政法律關系模式的適用，人的衰老將能導致社會保障行政法律關系模式的適用，人的死亡將能導致戶口注銷行政法律關系模式的適用。
物質的客觀變化指物質的自然變化，如物品因腐爛變質而失去價值，房屋因達到一定年限而成為具有保護價值的重要文物。物質的客觀變化也將能導致一定行政法律關系模式的適用。如房屋因年代久遠成為文物時，能導致文物保護法律關系模式的適用，或導致行政征收法律關系模式的適用。
自然界的客觀變化指自然界的變化，如自然災害等。自然界的客觀變化也能導致大量行政法律關系模式的適用，如自然災害的發生，就能導致行政救助法律關系模式的適用，或者減免稅收法律關系模式的適用等等。
2、適用行政法律關系模式的法律行為
法律行為 是適用行政法律關系模式的另一個主要法律事實。但對這種法律行為先有兩個理解性的問題需要說明：
第一，這里所稱的法律行為，一定是行政法預先規定的行為，即行政法預先規定只有這類行為才能產生行政法上的后果──引起行政法律關系模式的適用，或者說行政法預先已確定只有這類行為才能引起行政法律關系的產生。正因為法律對這種行為有確定，這種行為才稱之為“法律行為”。法律確定某些行為能產生法律后果，這是法律的明示、預定和限制，不屬于這樣范圍的行為是不能適用相應的法律關系模式的。明確這一點的意義在于，要求人們特別是具有行政權力的行政主體依法辦事，依法行政，不能任意適用或不適用行政法律關系的模式。如法律規定，違反治安管理的行為要受到治安管理行政處罰，這就確定了只有違反治安管理的行為才是能引起治安處罰法律關系模式適用的法律行為，它們可引起行政處罰法律關系的產生。而其他行為則不能引起該類法律關系的產生。但是，應當說法律未能預見和規定的行為在另外的情況下也能產生法律后果──即引起一定行政法律關系模式的廢除，如社會革命。不過這些法律未確定的行為不是現行法律規定的，不應稱為法律行為。由于社會的發展導致新的社會現象的出現，人們還有一些行為可能未被現有法律所預見，這種現象表明社會的發展與法律的局限、立法技術的完善之間是有矛盾的。此時，這種行為不能也不應適用現行的行政法律關系模式，而需要立法及時作出反映，規定新的行政法律關系模式以作適用。
第二，這里的法律行為當然是“人”的行為，包括公民、法人或其他組織的行為。對此也有一個重要的理論問題需要研究：這種行為是否要求必須是人們有意識的行為？ 有的學者都認為，法律行為應是人們有意識的行為。對“有意識”還有幾種不同的理解：一種認為是行為人對自己行為的作出是有意識的，即是有意識支配的；另一種認為是行為人對自己行為的結果如何是有意識的，即明知某種行為結果也期望這種結果；還有一種認為是行為人對自己的行為將產生、變更或消滅一定的行政法律關系是有意識的，即期望通過自己的行為產生、變更或消滅某種行政法律關系。筆者認為，不論屬于哪種意義上的“有意識”都不是這里所說的“法律行為”的關鍵。按筆者的觀點，能引起行政法律關系模式適用的法律行為，不要求其是否有意識或無意識，這種法律行為可以是人們有意識的，也可以是人們無意識的。在此強調法律行為是人們有意識的行為是沒有意義的。這是因為，人們的行為有一部分受人們的意識支配，有一部分卻不能受意識支配，甚至有時人們對自己的行為沒有意識控制的能力。換言之，人們作出的行為，在意識上有三種可能性：
（1）有意識引起法律后果的行為，這是一種主觀與客觀相一致的行為。它表現為期望通過自己的行為產生某種行政法律關系。如行政主體對行政相對人作出收取某種費用的決定，這是一種有意識的法律行為，其目的就是建立一種要求對方履行義務的行政法律關系。
（2）無意識引起法律關系的行為，這是一種純客觀的行為，它表現為行為只是客觀發生，但行為人并無建立一定法律關系的期望和目的。它也是人們常說的“事實行為”。如行政主體在執行緊急公務中，為追捕違法人而無意中損壞了第三人財產的行為。在這類行為中，追捕違法人是有意識的，但在緊急中損害第三人財物卻是無意識的，而這種意識的行為也能引起一定的行政法律關系的產生。如引起行政補償法律關系模式的適用并產生這種行政法律關系。
（3）不能由人們意識控制的行為，這也是一種純客觀的行為，但與上面第二種純客觀的行為相比，又另有特點。這種特點在于，前者是人們并無主觀上特定目的或期望的行為，而后者卻是人們不能自我控制的行為。它表現為行為客觀發生，行為人卻無控制自己行為的能力。如未成年人或精神病人所作出的某種行為。這類行為仍可引起某種行政法律關系模式的適用。如未成年人或精神病人損壞公共財產的行為，能引起行政主體責令其監護人管教或賠償法律關系的產生。這就是說，上述三類行為實際上都可以引起一定的行政法律關系的產生。因此，我們不能限定法律行為必須是有意識的。
能適用行政法律關系模式的法律行為有很多，主要包括行政主體的行為、行政相對人的行為。
1.行政主體的法律行為
行政主體的法律行為導致行政法律關系模式的適用是比較常見的。這可以分為以下幾種情況： 第一，行政主體的行政立法行為可以導致權力機關對其監督法律關系模式的適用；
第二，行政主體執法時的合法損害行為或者違法侵害行為可以導致行政復議、行政訴訟等監督法律關系模式的適用，以及行政補償、行政賠償法律關系模式的適用。
第三，行政主體的一種行政管理行為可引起另一種行政管理法律關系模式的適用，如行政主體對一行政相對人交通事故責任的確認行為，可能引起行政主體對該行政相對人交通管理處罰關系模式的適用。
第四，行政主體的不作為行為則可引起監督等行政法律關系模式的適用。 2 .行政相對人的法律行為
行政相對人行為是極重要的引起行政法律關系模式適用的法律行為。大體可分為三種：
第一，合法行為引起受益性行政法律關系模式的適用。如科學發明創造能引起行政獎勵法律關系模式的適用。
第二，違法行為能引起處罰法律關系、行政強制法律關系等模式的適用。
第三，監督行為能引起國家監督機關對行政主體監督法律關系模式的適用，以及引起行政補救、行政賠償法律關系的適用。
3 .監督主體的法律行為
監督主體法律行為引起行政法律關系模式適用的情況也很多，如行政主體非法限制公民人身自由的行為，能導致某種監督行政法律關系模式的適用，或者行政賠償法律關系模式的適用等等；行政相對人不遵守交通規則的行為，能導致交通行政處罰法律關系模式的適用；監督主體撤銷行政主體非法行政決定的行為，能導致行政賠償法律關系模式的適用。等等。
從另一角度講，導致行政法律關系模式適用的法律行為可分為兩類：
一是作為，二是不作為。作為與不作為又分為合法的和不合法的。合法的作為或不作為大多是權利義務交互的本身，即本身就已是實現權利義務關系的行為，很少作為適用法律關系模式條件的行為。通常只有不合法的作為或不作為才是作為適用法律關系模式的行為。如行政主體合法作出保障行政相對人權益的行為，其本身就是在履行保障法律關系中的義務；但如果行政主體非法侵害行政相對人的權益，則該行為將導致某種監督法律關系的適用，屬于引起監督行政法律關系適用的條件。
在這里，作為能適用行政法律關系模式的條件的法律行為與人們行使權利或履行義務的行為是不同的。前者只是一種事實，是適用法律關系模式的起因；而后者是在實現權利義務關系，是法律關系運行的結果。通過下例可以更明確地表明其區別：某公民實施了毆打他人這一違反治安管理的行為，公安機關依治安管理處罰條例對其予以行政罰款100元，該公民繳納了罰款。在此例中，某公民有兩個行為，一個是違反治安管理，一個是繳納罰款。就此案而言，公民違反治安管理的行為只是一種事實，即是適用行政處罰法律關系模式的起因，或者說是一個作為能適用行政處罰法律關系模式條件的行為。而公民繳納罰款的行為則是履行行政處罰法律關系中義務的行為。前者是不合法的，而后者是合法的，兩者并不相同。
上述事實和行為導致的是行政法律關系模式的潛在適用，即由于具有了條件，人們之間的行政法律關系潛在、應然地具有了。但這并不等于行政法律關系就是實際上已產生。有時沒有法律關系主體按照行政法律關系模式去進一步積極主張和明確適用，上述潛在的適用并無實際意義，因為它通常不具有任何實際結果。
（二）行政法律關系模式的具體適用
行政法律關系的具體適用是在適用條件具備的情況下，人們之間權利義務的規定模式自然地適用或人為地被適用。
自然適用是一旦適用某種法律關系模式的條件具備，主體之間的權利義務關系就潛在地形成，它具有無爭議的“應當性”，無論人們是否意識到或是否愿意。如嬰兒一旦出生就自然享有人身權利受行政主體保護的義務，這種行政保障法律關系模式一經有嬰兒出生這一條件就自然地、潛在地被適用。
人為地適用是當適用某種法律關系模式的條件具備時，人們積極選擇該行政法律關系模式并主動要求加以適用。人為地適用是當自然適用沒有發生實際效果而人為進行的。人為地適用是對自然適用不足的一種重要補充。
自然適用不能發生實際效果而要進行人為適用的情況如上文所述，公民收入已達應納稅標準但其不知，稅務機關也不知其有該收入，此時因公民有應納稅收入這一事實存在，征納稅行政法律關系已潛在形成，該種法律關系模式理應自然適用而發生實際作用，但卻并未發生實際作用，雙方的實際權利義務甚至并不為雙方所知。這當然完全未達到立法設定征納稅法律關系模式的目的。要解決這一不足必須依靠人為地適用，即有人積極、明確地主張適用征納稅法律關系的模式。如有人告之該公民有納稅義務，要求該公民按法律關系的規定模式履行義務；或有人向稅務機關揭發，主張稅務機關行使法律關系規定模式中的征稅權力，等等。
人們對自然適用的條件是否形成的認識上的分歧也能導致自然適用不具實際效果。如一公民因受災這一事實，本應自然適用國家給予救助的法律關系模式，但民政機關認為受災的程度并未達到標準（即條件未具備），沒有主動履行救助的義務；而公民也不積極去主張要求適用該救助法律關系模式，因而自然適用沒有發生效果。
對此，我們必然會看到一個重要的問題：要使權利義務關系順利實現，在條件具備的情況下，人們不能僅依法律關系模式的自然適用，而必須積極地去主張法律關系模式的適用，即要充分認識并強調人為適用的作用。但人為適用對主體來講并不是簡單的，它需要主體積極的行為。行政法律關系模式的自然適用則通常只需主體的消極等待，具體地講，只要求符合兩個條件：一是適用某一行政法律關系模式的條件已經具備；二是主體對自然適用某一法律關系模式的條件并無異議。但人為適用對主體的要求是：第一，主體要有對法律規定的了解以及積極主張權利義務的較強的法律觀念，這就涉及法律意識的培育、法治宣傳教育的開展甚至行政指導的作用。第二，主體要學會收集、提供并運用證據以證明適用某一行政法律關系模式的條件已經具備。第三，主體能按法律規定的程序，以規定的形式，積極去主張、要求適用一定的行政法律關系權利義務模式。例如，當行政主體侵害行政相對人合法權益的行為發生且在又不履行行政賠償義務的情況下，行政相對人要主張適用法定的行政賠償法律關系的模式處理，首先需懂得國家賠償法的規定，并能提供證據證明侵害的實際存在，同時會按法律規定的途徑、方法主張賠償。只有這樣對行政法律關系模式進行人為適用，才使得行政法律關系實際得以產生形成。
三、行政法律關系的實現分析
行政法律關系的實現是指行政法律關系主體之間的法定權利得到滿足或法定義務得到履行。行政法律關系的模式、行政法律關系的產生、行政法律關系的實現三者不同，從行政法律關系的模式到行政法律關系的最終實現有一個很復雜的過程。研究重視這一過程，對在立法設定權利義務時就充分考慮到權利義務實現的可能性和可行性是十分重要的，對明確各方主體如何從應當具有權利到積極主張權利最后到實際實現權利，或從應當具有義務到實際履行義務也是十分必要的。過去人們通常只研究行政法律關系的產生、或變更、消滅，而不研究行政法律關系的實現，這是行政法律關系理論上的一個重大缺陷。這種理論缺陷所帶來的現實問題就是在行政法治的實踐中，許多法定的權利義務應當享有卻實際并未享有，權利義務關系雖已形成卻未能最終實現，法律的一些規定成為一紙空文，一些人也不知如何使自已的應有權利得到實現。
（一）行政法律關系實現的幾種情況
從實際情況來看，行政法律關系的實現通常有三種情況：
第一，適用某種法律關系模式的條件一經出現，該行政法律關系模式自然適用于當事人之間，雙方行政法律關系潛在地形成；此時，有義務的一方主動按其模式履行完自已的義務，實現了行政法律關系。在這種情況下，行政法律關系的產生與行政法律關系的實現是同時的。
第二，適用某種法律關系模式的條件出現后，具有法定權利的一方適用該法律關系模式，直接向有義務的一方主張權利，導致行政法律關系的實際產生；其后經有義務的一方履行完其義務，使行政法律關系實現。在這種情況下，從權利義務關系的產生到權利義務關系的實現之間有一定的間隔。
第三，適用某種法律關系模式的條件出現后，具有法定權利的一方適用法律關系的模式直接向有義務的一方主張權利，導致行政法律關系的實際產生；但有義務的一方不履行其義務，有權利的一方進而直接借助一定的國家權力（如行政主體對不履行義務的行政相對人行使行政權力）強迫有義務的一方履行義務，或者間接借助一定的國家權力（如行政相對人對不履行義務的行政主體通過司法機關行使行政審判權力），強迫有義務的一方履行義務，后者最終被動地履行其義務使行政法律關系得以實現。在這種情況下，不僅從權利義務關系的產生到權利義務的實現有一定的間隔；而且在這個過程中，又產生了另外的權利義務關系──即有權利的一方請求掌握國家權力的一方給予保護的權利義務關系，以及掌握國家權力的一方對有義務的一方實施強制的權利義務關系。
從行政法律關系的上述三種實現情況看，主體的行為是實現權利義務的關鍵。無論是主體行使權利還是履行義務的行為，都能使行政法律關系中的權利義務得以最終落實。因此，研究行政法律關系的實現不能不重點分析主體的行為。
（二）行政法律關系實現的條件
行政法律關系的實現需要具備以下條件：
第一，行政法律關系的明確化。行政法律關系的明確化是實現該法律關系的首要條件。如果行政法律關系本身不明確，它在現實生活中是無法實現的。
行政法律關系的明確化首先要求法定的行政法律關系模式是明確的，這是對立法的要求。具體地講，行政法在設定行政法律關系時，對法律關系的要素即主體、主體之間的權利義務、客體以及在何種情形下適用該法律關系模式應當有明確的規定，上述各項中有一項不明確都將使該行政法律關系無法實現。
行政法律關系的明確化還要求人們對行政法律關系模式是清楚明確的，即法律設定了行政法律關系的模式之后，要通過法治宣傳的行政指導，使人們了解模式上的規定，明確在什么條件產生后，自已就具有了某種主體地位，具有了某種權利和義務，明確權利義務的客體是什么。這種明確化旨在一旦適用行政法律關系的條件具備，就能促使人們自覺、正確地行使權利和履行義務。
行政法律關系的明確化還要求在法律關系主體沒有意識到自已的主體地位時，社會及時提示它們，告之其權利義務，強化權利主體的權利意識和義務主體的義務意識，以促使它們實際產生權利義務關系并保障其實現。
第二，權利義務的具體化。權利義務的具體化也是實現行政法律關系的重要條件之一。權利義務的具體化旨在使權利義務具體、細致，便于行使或履行。如果權利義務不具體，則不便于主體操作，也將不利于行政法律關系的實現。
權利義務的具體化要求立法對行政法律關系作出規定后，凡不具體、細致之處都應由國家有關部門作出詳盡的法律解釋，結合實際條件確定行使權利和履行義務的方法和程序，以此保證權利義務具體、有效地行使或履行。
第三，有效的權利義務行使或履行的保障手段。權利義務行使或履行的保障手段包括有權威的評判機構及監督、強制執行的必要手段。當主體之間對是否適用、或適用哪種行政法律關系的模式有爭議時，有專門的機構評判，在義務主體明知有義務卻不履行義務時，保障手段能有效促使義務主體及時履行義務，以保證行政法律關系的實現。
（三）實現行政法律關系的行為
實現行政法律關系的行為，是行政法律關系主體行使行政法律關系中的權利或履行義務的行為。這種行為有下列特征：
第一，這些行為是主體有意識、有目的的行為。主體以其行為去實現行政法律關系中的權利義務，實質是主體在依法享有、行使自已的權利或履行自已應有的義務，而且它要求主體具有行為能力；因此，它是主體有目的、有意識的行為。在這一點上它與引起行政法律關系模式適用的行為不同。引起行政法律關系適用的行為作為一種法律事實，只是一種適用行政法律關系模式的條件；因此，它是否為主體有目的、有意識的行為并不重要。
第二，這些行為都必須是法定的，而且是合法的。行政法規定了主體相互間的權利義務，并規定了主體行使權利或履行義務的方式、方法，主體只有按法律規定去行使權利或履行義務，才能正確、完全地實現行政法律關系，也才能得到法律的肯定和保護，未按法律要求去行使權利或履行義務的，還不能正確和正常實現行政法律關系。
第三，實現行政法律關系的行為有權利行為和義務行為。對于實現行政法律關系來講，通常要求兩種行為的交互和回應，即只有雙方的行為回應才能使權利義務關系得以完成。
權利行為與義務行為的回應有多種具體狀況：
其一，權利主體行使權利時，義務主體履行不阻撓、不妨礙的義務，保證權利主體享有權利的狀態和行使權利的自由，從而實現行政法律關系。如行政主體行使其所具有的行政權力，行政相對人履行不阻撓、不妨礙的義務；行政相對人行使其所具有的法定人身權利、財產權利以及經營自主權利時，行政主體履行不非法干預的義務。國家監督機關行使監督權時，行政主體履行不干預的義務等等。在這種情況下，權利主體的行為有時明顯有時不明顯，而義務主體的行為都是履行不作為義務的行為。權利主體的明顯行為通常是使用權利的行為，如行政相對人對行政主體批評、建議權的行使表現為對行政主體的工作提出書面或口頭的批評、意見；權利主體不明顯的行為通常是權利狀態的保持，如公民生命健康權并不表現為公民的某種行為，而只是通過行政主體不予侵害的不作為行為表現出來。
其二，在權利主體應有的權利未實現，或行使權利的自由因受阻不能實現時，義務主體通過履行義務來滿足權利主體的權利，從而實現行政法律關系。如行政主體履行救助的義務使行政相對人獲得受益的權利，或者行政相對人的權利和自由受第三人侵害時，行政主體履行保護的義務；或者行政相對人的權利和自由受行政主體的阻礙不能實現，行政主體履行義務消除障礙，從而實現行政相對人的權利自由。
其三，權利主體的權利受到侵害，義務主體通過履行補救賠償的義務來恢復權利主體的權利，以實現行政法律關系。如行政主體侵害行政相對人的權利和自由造成損失后，行政主體履行補償或賠償的義務，以恢復、補救行政相對人的權利。
在實現行政法律關系的雙方行為交互中，主體履行義務的作為或不作為行為是必要而不可缺少的，該行為是實現行政法律關系行為中的關鍵。通常而言，只要義務主體履行了義務就落實了權利主體的權利；但不能反過來講，權利主體行使了權利就等于義務主體履行了義務。因為權利的行使有多種情況，在有些情況下，權利的行使必須以義務來保證，如行政相對人的受益權在沒有行政主體給付義務的保證下，是不可能實現的；而在另一些情況下，權利并不因義務未履行而喪失，只是行使得不完全、不徹底。這表明權利主體行使權利并不意味著義務主體一定履行了義務。如行政相對人行使批評、建議權，并不等于行政主體就履行了接受批評、建議的義務。 同時，權利主體行使權利的行為相對義務主體履行義務的行為而言并不明顯，這是因為權利在許多情況下只是一種狀態，而不都表現為行為。如上所述，在人身權利中，生命健康權就是一種狀態而不通過行為表現，權利人沒有作出行為也表明其具有權利；而人身自由權則通常要通過權利人按自己的意志進行活動的行為表現出來。據此，義務人履行義務的行為是實現行政法律關系的最重要的主體行為。
按照主體的不同，可將實現行政法律關系的行為分為三大類：
1.行政主體實現行政法律關系的行為
行政主體的行為是常見的實現行政法律關系的行為。它可分為兩種：一種是行政主體履行義務的行為；另一種是行政主體運用行政強制性權力排除障礙，迫使有義務的一方履行義務的行為。
行政主體以其履行義務的行為來實現行政法律關系又有多種情況：
第一，主動自覺地履行其義務。即一旦適用某種行政法律關系的條件具備并被行政主體所意識，行政主體便主動自覺地履行應有的義務，滿足對方的權利，使行政法律關系得以實現。如一旦發現災情，行政主體便主動履行其救援的職責，主動積極作出救助行為，實現受救助一方的應有權利。
第二，經對方申請而履行其應有的義務。即適用某種行政法律關系的條件具備以后，行政主體未能意識，或者已意識但不主動作出行為，行政相對人一方強調行政主體有義務并申請其履行應有的義務；行政主體此時被動履行義務以滿足對方的權利，使行政法律關系得以實現。如公民具備應受救濟的條件，但行政主體并未主動發給救濟金，后經公民要求、申請而履行其發給救濟金的職責，實現了受助一方的應有權利。
第三，經強制而履行其應有的義務。即適用某種行政法律關系的條件具備以后，行政主體已意識但不作出行為，或者與行政相對人一方在是否具有相互之間的權利義務上有爭議，行政相對人強調行政主體有義務并申請其履行應有的義務，行政主體仍不履行此義務。為使行政法律關系得以實現，行政相對人請求特定的國家機關（如權力機關、司法機關或者上級行政機關、復議機關等）作出評判。該國家機關作出了評判并強制行政主體履行其應有的義務，以實現相對人一方的應有權利。
從上述三種行政主體履行義務的情況看，第一種行政主體自覺主動履行義務是正常狀態，行政法律關系的實現應以此為基本標準。
行政主體運用行政強制性權力迫使有義務的一方履行義務的行為是另一種實現行政法律關系的行為。這種行為一旦作出并產生效果，將導致履行兩重義務：一重是行政主體的義務，即行政主體運用行政權力本身既是行使權力，也是在履行保護國家利益和公民、法人合法權益的義務。從履行義務這一角度看，它可能是行政主體主動進行的，也可能是經他方請求、催促甚至受強制（如司法機關裁判行政主體必須運用這一權力打擊違法人并保護受害人）而進行的。由于行政主體這一義務的履行，又使另一重義務繼而得到履行，即行政強制性權力所針對的對象──某種行政相對人被迫履行其應有的義務。
2.行政相對人實現行政法律關系的行為
應當說，行政相對人是實現行政法律關系的主要力量，其行為則是實現行政法律關系的最主要行為。過去，我們常常認為使行政法律關系實現的行為主要是行政主體的強制、處罰行為，這完全是片面的看法。
行政相對人的行為能從多方面使行政法律關系得到實現。從行政法律關系模式到行政法律關系內容實現的過程，行政相對人的行為在其中發揮了重要的作用，主要表現為：
第一，行政法規范在絕大多數內容上是有關行政相對人權利義務的規范，這些規范只有依靠行政相對人自己的行為才能實現。行政主體的行為通常不能取代行政相對人的行為。行政主體可以通過強制性措施督促行政相對人作出履行義務的行為，卻通常不能代行這些行為，特別是不作為的義務。因此，對這一類的法定權利義務來講，行政相對人的行為是實現行政法律關系的基本行為，而行政主體的行為只是輔行為。
第二，行政法律、法規頒布施行后，在通常情況下都是由行政相對人的自覺遵守行為引起行政法律關系的實現，即權利義務的實現，這應當說是實現法律關系的主要方面。在現實生活中，行政立法關于行政相對人權利義務的規定絕大多數都是由行政相對人自覺完成的，否則行政法規范就沒有存在的基礎。如果行政法規范完全依靠行政主體的強制來落實，則表明該類法律規定是有問題的，是完全不符合公民等相對一方利益的。在行政法的貫徹實施中，少數行政相對人違法不履行義務的情況也存在，但從絕對數量上講只是少數。
第三，行政相對人不履行義務的行為發生后，經行政主體引導或強制，最終仍由行政相對人以其自己履行義務的行為使行政法律關系得以實現，而行政主體引導或強制行為對此所起的是輔助作用。這也就是說，盡管行政相對人作出行為是被動的，但實現行政法律關系仍取決于行政相對人自己。通常只有在極少數的情況下，才由他人強制執行以達到與行政相對人履行義務的同等狀態，此時才不須行政相對人自己作出行為，而只要行政相對人承擔后果。如行政相對人不履行繳納有關費用、稅收的義務，行政主體直接從行政相對人的銀行帳戶上強制劃撥，而無需行政相對人自己作出行為。但這類行政相對人應履行的義務，其重點并不是要行政相對人作出親自交納的“行動”，而是將其特定的財產（如稅款）無償付給國庫。如果行政相對人不作具體行為也能達到同樣的義務履行狀態，則可由行政主體來代其“行動”。只有在這種情況下，行政相對人才沒有作出履行義務的行為。換言之，此時行政相對人是沒有作出履行義務的行為（親自繳納），但卻承擔了履行義務的結果（稅款已無償付給國家）。 從上可見，無論是主動狀態還是被動狀態，行政相對人履行義務的行為都是實現行政法律關系的重要或主要行為。
義務人以其履行義務的行為來實現行政法律關系比行政主體的情況要復雜，它包括多種類型：
第一，主動自覺履行其義務。即一旦適用某種行政法律關系的條件具備并被行政相對人所意識，行政相對人便主動自覺地履行應有的義務，使行政法律關系得以實現。
第二，經行政主體明確告之并引導或催促而履行其應有的義務。即適用某種行政法律關系的條件具備以后，行政相對人未能意識，或者已意識但不主動作出行為，行政主體由于是具有國家權力的一方，在行政活動中不存在申請行政相對人履行義務的問題，通常是明確告之、強調行政相對人有法定義務，并以教育、指導等方式使其履行義務，或者以一定的強制力量作后盾催促行政相對人及時履行義務，從而使行政法律關系得以實現。
第三，經與行政主體協商而履行其義務。行政法律關系從產生到實現一般都不存在雙方協商的問題，但有少量特殊行政法律關系具有雙方合意性。如行政合同、行政委托等。這類行政法律關系在權利義務及其實現方法上有一定的協商余地，因而行政相對人可以經與行政主體協商履行義務。如為了保證行政合同內容的及時、全面實現，行政相對人可以與行政主體協商后，改變自已履行義務的方式。
第四，經強制而履行其應有義務。即適用某種行政法律關系的條件具備以后，行政相對人經行政主體明確告之或催促，已經意識但仍不作出履行義務的行為。為使行政法律關系得以實現，行政主體自己以強制手段或申請司法機關以強制手段迫使行政相對人履行義務。
第五，在極少數情況下，由行政主體直接強制執行以達到與行政相對人履行義務的同等狀態。此時已無須行政相對人自己作出履行義務的行為，而只要行政相對人承擔已實現義務的實際后果。
從上述五種行政相對人履行義務的情況看，第一種行政相對人完全自覺主動履行義務是理想狀態的，而第二種行政相對人經教育、引導后履行義務則是正常狀態的。行政法律關系的實現尚不能以第一種而只能以第二種為基本標準。因為第一種要求所有行政相對人都具有很高的法律素質和文化素質，這當然不現實；更重要的是，行政相對人不是行政法律關系模式的設計者和制定者，也不是專門的法律工作者，他們大多不能在法律出臺時就清楚了解法律的意圖及其實現方式。在正常情況下，他們必須也應當在得到法治宣傳、教育的幫助和行政指導后，再付諸實際行動。
以上是行政相對人通過履行義務的行為實現行政法律關系。此外，行政相對人也能通過促使對方履行義務的行為來實現行政法律關系。但這種行為只有請求性、催促性而無強制性。在行政法律關系中，行政相對人的對應一方都是具有國家權力的主體，如行政主體、國家監督機關。行政相對人對它們只能請求、催促而不能強制，因而行政相對人的這種行為其效力是有限的。但我們不能認為行政相對人的這種行為可有可無，實際上這種行為也有其特定作用：對行政主體來講，能使其明確自己的義務，并形成履行義務的緊迫感和不履行義務的責任風險；對監督行政的國家機關來講，則既能明確其監督主體的職責，也能使一部分監督機關監督權力的運行得以啟動，如行政相對人的復議請求能啟動復議機關的復議監督權力，行政相對人的起訴能啟動司法機關的行政審判監督權力。
3.監督行政的主體實現行政法律關系的行為
監督行政的主體是通過自身履行義務的行為和運行強制性監督權力迫使行政主體一方履行義務的行為來實現行政法律關系；而這兩種行為明顯是合一的，即前后兩種行為實際只是一個行為分別針對兩個不同主體時的兩種形式。
監督行政的主體對行政相對人履行保護、救濟職責的行為，同時也就是對行政主體行使具有強迫性監督權力的行為。這種行為一旦作出并產生效果，也將導致兩重義務的履行：一重是行政監督主體保護公民、法人合法權益不受行政主體違法行政活動侵害的義務。從履行義務這一角度看，它可能是行政監督主體主動進行的，也可能是經行政相對人一方請求、催促甚至他方的催促（如社會公眾、輿論機構）而進行的。由于行政監督主體履行了自身的義務，必又使另一重義務繼而得到履行，即行政監督權力所針對的對象──行政主體被迫履行其應有的義務，從而最終實現行政法律關系。
行政法律關系的實現有時只需單方履行義務的行為，有時則需要多方履行義務的行為。
（四）關于法律事件能否使行政法律關系得以實現的問題
眾所周知，法律事件是不以人的意志為轉移的客觀事件，包括社會變革、自然變化兩大類。社會變革和自然變化能否直接使已產生的行政法律關系得以實現呢？
行政法律關系范文第2篇
【關鍵詞】行政相對人；行政主體；行政法律關系；共有特征
行政相對人作為行政法律關系主體中不可或缺的一方，對其進行全面而系統的研究，對于完善行政法基本理論框架，更進一步指導行政法制實踐具有重大意義。首先，研究行政相對人問題，對于完善行政法學的理論體系有重要意義；其次，研究行政相對人問題，對于發展完善依法行政理論具有重要意義；再次，研究行政相對人問題十分有益于我國行政立法、行政執法，對行政權實施監督以及擴大行政相對人民主參政的法律實踐。
一、行政相對人的定義
“相對人（或稱行政管理相對人）是目前行政法學中使用較頻繁的稱謂，也有學者稱之為‘行政相對方’。”[1]它原是與行政主體相對應的一個行政法學概念，2004年國務院的《全面推進依法行政實施綱要》作為一個法律性文件則已明確使用了“行政管理相對人”[2]一詞。由此，它現在已成為了一個法律術語。
人們對行政相對人的認識主要有以下兩種角度：（1）從行政主體行政行為的對象角度理解行政相對人。（2）從行政法律關系的角度理解行政相對人。即在行政法律關系主體雙方中，行政主體是一方，與其互有權利義務關系的對應一方就是行政相對人。
二、行政相對人與行政主體共有的特征
為了準確把握行政相對人特征，首先在行政法律關系范圍內，觀察行政法律關系主體共有的一些特征。行政相對人與行政主體作為行政法律關系主體的雙方，除具有受行政法調整、參與行政法律關系、享有行政法上權利和履行行政法上義務等共同特征外，還具有內在自由與外在自由的統一、與客體關系中的“為我”傾向、自為性、自律與他律性一系列共有的特征。
（一）內在自由與外在自由的統一
行政法律關系主體的內在自由是指主體的意志自由，即行政法律關系主體的意志和認識狀態，是一種理性自由和精神活動。
（二）與客體關系中的“為我”傾向
行政法律關系的主體性地位不僅表現在行政法律主體意志活動中按照“自我”的價值取向認識和把握行政法律關系客體，而且還表現為行政法律關系主體在權力性實踐活動中按照“為我”的目的建構、控制乃至改造行政法律關系客體。
（三）自為性
在實踐——認識活動中有“為我”傾向的行政法律關系主體，在同行政法律關系客體相互作用時必然表現出自為性。
（四）自律與他律的統一
行政法律關系主體的“為我”趨勢和自為性等主體性特征，并不是說主體是不受限制的。行政法律關系主體所受的制約來自兩個方面：自律與他律。行政法律關系主體的自律，即主體的自我制約。在每一行政法律規范中，都暗含著行政法律關系主體的義務，“命令”著行政法律關系在行使權利時，不應超過邊界條件。行政法律關系主體在權利性實踐活動中選擇和建構行政法律關系客體，要受其已形成的價值觀念的約束，這些價值觀念是其選擇和建構行政法律關系客體時的判斷基礎。
三、行政相對人自有的特征
（一）結構上的特征
根據權力主體的歸屬和實際運轉，可以把權力主體分解為歸屬主體和行使主體。歸屬主體就是權力歸誰所有，哪一個主體是權力的所有者。行使主體就是權力由誰來行使，哪一個主體是權力的行使者。
1.行政相對人的主導性。行使主體是不能離開歸屬主體而獨立存在的，如果說兩者呈主屬關系的話，歸屬主體是主，而行使主體為從。
2.行政相對人在意志上的主導性。行政權主體分解為歸屬主體和行使主體必然使行政權在運行過程中形成兩個主體意志：歸屬主體意志和行使主體意志。行使主體意志從屬于歸屬主體的意志是保持行政權統一性的前提條件。
3.行政相對人的零散性與分散性。從兩個主體的客觀表現看，歸屬主體雖然從絕對數和相對數看其量都大于行使主體，但其呈現出較大的零散性、分散性，其結構尤其松散。行使主體則不然，其量的大小雖不能與歸屬主體相提并論，但其有著無可比擬的集中性、結構嚴謹性和較大的聚合力。
4.行政相對人的弱勢性。權力是一種力量，它可以決定并改變有關參與者的物質關系、精神關系乃至于意識關系。行政權在整個權力系統中則是最為敏感的權力形態，它涉及了具有相當寬度和廣度的社會生活領域，幾乎對每一個社會成員都有影響作用。
（二）權利上的特征
權利即規定或隱含在法律規范中、實現于法律關系中的，主體以相對自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段。
行政相對人的權利是指由行政法所規定或確認的，在行政法律關系中由行政相對人享有并與行政主體的義務相對應的各種權利。一般認為，行政相對人的權利包括參政權利、受平等對待的權利、受益權利、自由權利、程序權利。[3]行政相對人的權利具有以下特征：（1）行政相對人的權利是行政法所設定或確認的權利。（2）行政相對人的權利是在行政活動過程中予以行使的權利。（3）行政相對人的權利是與行政主體的義務相對應的權利。權利與義務具有對應性，一定的權利需要一定的義務來使其得以滿足。在行政法律關系的結構中，行政相對人權利已經被特定化了，它只能是對應行政主體義務的一種特定權利，它既不對應行政主體作為機關法人時的義務，也不對應其他法律關系主體的義務。（4）行政相對人權利可以由行政相對人自由放棄。（5）行政相對人權利不具有個人獨有性。行政相對人權利是每個具體的相對人共同地、平等地能對行政主體具有的權利，即使他們屬于廣泛相對人中某一類特別的群體，這個群體中的個人也是與他人一樣共同、平等地對行政主體具有某種權利，因為大家面對的是一個共同的行政主體。
（三）權利能力、行為能力上的特征
公民、法人和其他組織不等于行政相對人，他們要成為行政相對人必須具備一定的資格，這種資格就是行政法予以規定的權利能力和行為能力。
（1）行政相對人在行政法上的權利能力。也就是公民、法人和其他組織在行政法上的權利能力。公民在行政法上的權利能力是所行政法賦予公民享有行政法上的權利和承擔行政法上的義務的資格。（2）行政相對人在行政法上的行為能力。也就是公民、法人和其他組織在行政法上的行為能力是指公民、法人和其他組織在以自己的行為行使行政法上的權利、履行行政法上的義務，并對自己的違法行為承擔法律責任的資格。
第一種是以行政主體作為義務主體，行政相對人作為權利主體的法律關系。在這種形態中，行政主體履行的義務可以分為兩類，一類是對所有的公民應當履行的，如保護所有公民人身和財產安全的義務。第二種是以行政相對人作為義務主體，行政主體作為權力主體的法律關系。
（四）行為上的特征
行政相對人的行為可以界定為：在國家行政行政活動過程中，由與行政主體對應的公民等一方所作出的、能產生行政法效果的各種行為之總稱。[4]行政相對人行為與行政主體的行政行為相比較，有如下特征：（1）行政相對人行為的形式靈活。（2）行政相對人行為目的的多重性。行政相對人的行為目的沒有行政主體的行為目的單一，行政行為的目的就是為了實現預定的國家行政管理目標，行政主體作出行政行為不能有屬于自己或他人的特殊目的，也不能具有非目的性，否則將構成濫用職權。（3）行政相對人行為對行政主體沒有直接的強制執行力。這是和行政行為相比所具有的一個重要特點。行政行為是國家行政權的運用，具有國家強制性，許多行政行為對行政相對人具有直接的強制執行力，而行政相對人的行為是個體行為，不具有對行政主體或他方的直接強制執行力，行政相對人的行為如要強制執行，則必須借助一定的國家權力，如權力機關的監督權、司法機關的司法審查權以及行政機關上級機關的監督權。但這并不意味著行政相對人行為沒有法律約束力。行政相對人的合法行為由法律確認，即具有法律保障，具有法定的約束力。
參考文獻
[1]羅豪才.行政法學.北京：北京大學出版社，1996.
[2]國務院.全面推進依法行政實施綱要.人民日報，2004-04-
20.
行政法律關系范文第3篇
【關鍵詞】行政處分 民事法律行為 意思表示 規定功能的法概念
一、問題與進路
在大陸法系民法體系中，法律行為（ rechtgeschaefte ）是與法定主義體系相并列的獨特的設權行為規則。作為觀念抽象，它以系統完備的理論形態概括了民法學中一系列精致的概念和原理，形成學說中令人矚目的領域。它被譽為“民法規則理論化之象征”、“民法學輝煌的成就（the proudest achievement）”， 1其實際影響已遠遠超出了民法自身的范圍，而達至于行政法。Www.133229.cOM在德國行政法上，深受民事法律行為理論影響的是行政處分（verwaltungsakt）概念，2這個產生于自由主義法治國背景下法概念一直是傳統行政法的核心概念。3在法律技術層面上，民事法律行為對行政處分概念的塑型、發展產生了重要的影響。從民事法律行為意思表示之核心要素被行政處分所吸收，行政處分因而被稱為“行政法律行為”，4到上個世紀60、70年代行政處分概念與民事法律行為發生分殊最終形成行政法上別具特色的“法的行為”（ rechtsakt）概念，以及在晚近“基本法時代”、“行政國家”的背景下，行政處分概念又發生向傳統民事法律行為回歸等新趨勢——在行政處分概念的發展、演化脈絡中，民事法律行為的影響可謂若影隨行。
深受德國行政法影響的中國大陸行政法亦設置了在功能上類似于行政處分的具體行政行為概念。但是，由于對德國行政法上行政處分概念之形成、發展脈絡以及其與民事法律行為之傳承關系的缺乏了解，大陸行政法在借鑒行政處分概念以建構具體行政行為概念的過程中，呈現出一種“知其然、而不知其所以然”的混沌狀態。許多學者往往從各自所欲的立場出發，“創造、發明”形式各異的法律行為理論、行政行為理論，忽視了對學術傳統的繼受。例如，有學者認為，“從法學基本理論上講，行為一旦受法律調整，它就能產生法律效果，它就應是法律行為，而不是事實行為”，所以，行政機關的行為只要受法律調整，具有法律意義，都是行政法律行為5。這種觀點完全否棄了濫觴于羅馬法的法律行為傳統，將所有受到法律拘束的行為均納入法律行為的范疇，亦否定了在當下行政法理論和實務中發揮支柱功能的行政行為形式理論，對理論和實務均無益處。6本文的目的在于梳理一個學術脈絡——就行政處分與民事法律行為之間的關系——后者對前者形成、發展之影響，以及晚近行政處分概念向傳統民事法律行為回歸等發展趨勢作一個梳理與評述，以期對國內行政法上行政行為的相關研究產生一些“正本清源”的作用。
在方法上，本文將從法學方法論意義上概念與原則的關系之角度展開分析與評述。從法體系的角度觀察，無論是民事法律行為概念還是行政處分概念，它們分別是民法體系、行政法體系中“規定功能的法概念”。所謂“規定功能的法概念”，是指介于法的“內部體系”（法律原則構成的“開放體系”）與法的“外部體系”（抽象概念、類型構成的操作性體系）之間的“聯系橋梁”，7它們是具有“目的性”和“技術性”功能雙重屬性的概念。就其“目的性”功能而言，它們并非為了法律適用過程中的“涵攝”而建構，而是為了實現特定法律原則的功能，將其內容或價值包含并與之形成“意義關聯”，8在適用過程中如有疑義，則應“回歸”到它所包含的法律評價（法律原則）以取得符合規范目的的答案。其“技術性”功能則體現為以“建構類型”9的方法，在法的“外部體系”中進一步具體化為富有操作意義的“技術性”概念。在這個層面上，它們是法律體系中純粹的“技術性裝置”，本身是“價值中立”的。它們在不同的法律領域所發揮的“技術性”功能，受制于它們與法律原則之間發生的意義關聯。因此，作為“規定功能概念”的法律行為，可以在民法領域中成為實現“私法自治”原則的手段，也可以在行政法領域中實現“依法行政”等上位原則所蘊涵的價值。隨著部門法的發展，法律原則可能產生新的價值導向，并與“規定功能法概念”之間形成某種新的意義關聯，這個概念所發揮的技術性功能也會隨之作出調整。
二、作為法律行為的行政處分概念之建構及其正當性
在奧托．麥耶的大作《德國行政法》中，行政處分（verwaltungsakt）概念首次被界定為：“行政機關于個別事件中，規定何者為法，而對人民所為具有公權力之宣示”。10這一概念的形成標志著行政法學獲得學術上的真正自恰性，從規范性研究（正當性研究）與描述性研究兩方面脫離了國法學、行政學的“樊籬”，為純粹“法學方法”（die juristische methode）在行政法上的運用提供了契機。在政府被定位為“守夜人”的自由法治國階段，行政法的絕對原則乃“依法行政”原則，它要求從規范性依據、運作結果等方面對行政權實施控制。由于政府職能較為簡單，行政活動的方式也極為單一，行政處分被認為是當時國家行政最主要、最明顯的活動方式。因此，行政處分概念成為承載“依法行政”原則之功能的最佳選擇。11這個原則要求行政處分必須成為“合法律性與合目的性”的國家活動。此外，行政處分還必須是一個高度“形式化”、蘊涵“技術化”可能性的概念，以顯示處于初創時期的行政法學不同于行政學、管理學、國法學等學科對行政活動的認識，并以行政處分概念為主干建構一套與民法體系相對應的行政法學理論體系。1219世紀末、20世紀初的德國，深受理性主義法學和潘德克頓法學影響的民法學已斑斕成熟。在此背景之下，德國的行政法學者借助經典的民事法律行為理論來構建行政處分概念。
1910年柯俄曼(kormann)發表的《國家法律行為之制度》一書，標志著行政處分理論的成熟，他引用民事法律行為中的法效意思表示觀念，將私法行為與事實行為，以及公證、通知等準法律行為排除在行政處分之外，而僅視國家機關、公共團體所為具有法效意思的行為，為固有的行政處分。柯俄曼認為，行政處分是富有法律行為性質的國家行為，這種國家機關的法律行為與民法上的法律行為原則上并無差異。國家機關的行為屬私法上的法律行為或公法上的法律行為原則上并差異，僅視其是以私法上的權利主體或以公法上的權力主體而作意思表示為區分。但是柯俄曼將法院判決看作行政處分。柯俄曼的理論引起了眾多德國學者的共鳴，其法效意思表示說奠定了傳統德國行政法行政處分概念的基礎。后來，學者f1elner在繼承柯俄曼理論的前提下，將非行政機關所為之行為，如法院判決等排除于行政處分概念之外，使行政處分概念在學理上基本成型。13德國行政法上傳統的行政處分概念之建構即以此為基點，完全照搬民法上的“法效意思說”。鑒于行政法律關系的產生大多基于行政機關的單方面決定，德國行政法模仿單方民事法律行為之定義，將行政處分界定為，依行政機關單方之意思表示而發生法律效果的行為，行政處分亦被認為是行政法上的法律行為。14按照這個理論，行政法上的事實行為則被定義為依據法律的規定直接產生法律效果的行為。如行政機關報工作人員在執行人務過程中毆打行政相對人的行為其法律效果并不是依行政機關的意思表示而生，而是依據法律的規定產生，因此系事實行為。再如，所有的行政執行行為（包括強制執行），其法律效果皆由前一個行政處分而生（執行的依據），執行行為本身并不能直接依據行政機關的意思表示產生法律效果。因此，行政執行行為是事實行為。另外，還存在著行政法律行為與準法律行為的分類，準法律行為的法律效果也由法律直接規定，但在準法律行為中，也有行政機關的表意，只是這種表意是效果意思以外的行政機關的意思、認識判斷等表示作為（即不發生法律效果的意思表示），因此準法律行為又稱為觀念表示行為。行政法上的觀念表示行為大致上包括警告、勸告、確認、證明、通知、受理等形式。15
按照民事法律行為的“法效意思”建構的行政處分概念基本上可以滿足自由法治國時期“依法行政”原則功能的實現。首先，作為“規定功能法概念”的行政處分概念在行政法“外部體系”中，通過“類型建構”進一步區分為各種行政處分的“具體類型”（如行政許可、行政處罰、行政征收等），形成一系列具有明確構成要件和法效果的“技術性概念”，從而便于對行政權實施控制和監管。另一方面，傳統行政法上“依法行政”原則對行政權的控制要點在于“事后控制”——即通過行政訴訟對行政權的運作結果進行司法審查，因此，作為行政權主要運作方式的行政處分便成為了進入行政訴訟 “通道”的功能性概念，行政訴訟的主要任務在于審查行政處分的合法性。為了盡可能地實現這一功能，運用“推定式擬制”等法律技術的對行政處分概念的涵蓋范圍作擴張性的解釋以擴大行政訴訟的救濟范圍，也是傳統行政處分概念的重要特征。所謂“推定式擬制”，是指那些“當事人并未有意思表示，或者意思表示并不明確的案型，基于規范上的要求，擬制有某種意思表示之存在；或將不明確之意思表示，擬制為有特定之內容”，這種技術具有“不得以反證推翻之推定”的性質。16“推定式擬制”主要針對“行政不作為”之案型，若行政相對人依法請求行政機關保護其合法權益或許可其從事某行為，行政機關保持緘默或不予答復，如果按照意思表示理論解釋，則行政機關并未作出行政處分，對這種“不作為”行政相對人不得提起訴訟救濟，實與“依法行政”原則之規范宗旨不符。因此，在這類案型中，行政機關未明確作出意思表示被擬制為作出了否定性的意思表示，行政處分因被擬制而成立。17
然而，行政處分概念的建構卻遭到了一些德國學者的反對和質疑。按照民法學的通說，法律行為乃民法領域實踐“私法自治”原則的主要手段。18“私法自治”是民法體系中高位階的根本性原則，其主要精神在于“個人自主”和“自我負責”。19為了實現“私法自治”原則的功能，立法者通過法律行為賦予行為人以意思表示創設、變更或消滅權利義務關系的能力，并在民法“外部體系”中建構類型化的契約以及遺囑、婚姻等與法定主義體系相并列的設權行為規則（具體的民事法律行為），從而形成了民法體系化之主干。魏瑪時代的著名公法學家jellinek（耶里內克）就以此為依據，反對將民法上的意思表示等同于公權力的意思表示。他認為，以民法上的營利業務（geschaeft）20來說明行使公權力并不妥當，尤其質疑將警察處理、征收處理與征稅處理等視為法律行為。此后一直有學者反對以民法上的法律行為與意思表示來說明公法上的行政處分。21其中最為著名的當屬民法學者werner flume（弗盧梅）的觀點，他認為，私法上的法律關系通常需要復數的法律行為共同作用而形成，而公法上的法律關系通常都是通過單方行為而形成，因此行政處分并非（民法上所稱的）法律行為；民法上法律行為是私法自治的體現，而行政處分形成的法律關系通常是單方要求相對人必須接受，其正當性直接來自于法律而非私人意思，并且需要遵循依法行政原則；行政處分雖然也與民法上法律行為一樣具有目的指向性，但這是法律的要求，而非受制于行政的意思要素（willensmoment）。當具備一定法律構成要件的事實存在時，公務員即應作出一定行政處理，其在此并無創造性以及合乎自我意思的形成空間；行政機關的主觀要素有時也具有重要性，例如在行政機關具有裁量空間時。但這與民法上法律行為中的自我決定仍有不同。因為行政裁量并非自由裁量，盡管在裁量范圍內公務員可以根據自己的意志作出決定，但必須進行合義務的裁量并要以實現公益為目的，否則將構成裁量瑕疵。22
盡管遭受強烈質疑，但作為法律行為的行政處分概念仍然為學界和實務所接受。在司法實務中，德國以及臺灣地區的行政訴訟制度均形成了與行政處分相適應的訴訟類型。例如，在一般情況下，對違法的行政處分適用“撤銷訴訟”，撤銷即含有“撤銷因意思表示所生之法律效力”之意；對于因行政機關不作為“擬制”而成的行政處分，適用“請求處分訴訟”；認為行政處分無效則適用“確認訴訟”；23
從現代法律方法的角度考察，早年德國學者引介民事法律行為和意思表示理論創設行政處分概念，以之作為行政法體系化的核心概念，無論在理論上或是在司法實務上均具有正當性和自恰性。民法領域中作為“私法自治”手段的法律行為，乃是“規定功能法概念”的“目的性”特征的表現。在“私法自治”原則的引領下，法律行為可以在法的“外部體系”中層層遞進為契約類型、婚姻、遺囑等各種具體的、可辨識的法律行為，為人的“工具理性”行為、個人的自由發展和自我決定賦予法律上的意義和保障，進而成為實現“私法自治”、“意思自治”的工具。24但如果過于強調這一點則可能忽視了法律行為“價值中立”的“技術性”功能。法律行為“技術性功能”的本質在于授予行為人 “能力”或“權力”，行為人因而可以為自己或他人創設某種法律地位。在這個意義上，并不涉及任何倫理的、政治的、經濟的因素，法律行為僅僅是一種法律調整技術，目的在于彌補法定主義調整方式的不足，25它與“私法自治”并不存在著必然的聯系。以概念的精確分析見長的分析實證法學（analytical positivism jurisprudence）對此有著清晰的論述。
在美國分析法學家霍菲爾德（hohfeld）的權利的法律關系理論中，法律行為在邏輯上屬于“power----liability”之法律關系，他認為，所謂power就是指a與b之間存在一種法律關系，a能夠通過自己的行為創設a與b或b與其他人之間的法律關系。而liability就是指b應當承受a通過自己行為所創設的a與b之間或b與其他人之間的法律關系。當這種power被授予政府官員時，它是公法性質的權力，但它也可以是私法性質的，在私法領域，決定他人法律關系的power通常稱為“authority”，而決定自己的法律關系的權力通常稱為“capacity”。政府官員的所謂“權力”，其本質就是政府官員可以通過自己的行為來創設公民與國家之間的法律關系。霍菲爾德認為，一種特定的法律關系的變化可以由兩種事實產生：一是為人的意志所不能控制的事實，二是為人的意志所能控制的事實。而power就是通過第二種事實來實現的。26在法律規范層面上， power就是以意思表示為核心的法律行為。而分析實證主義法學的一代宗師哈特的規則理論則更為清晰地闡釋了法律行為的這一特征。哈特認為，設定義務只是法律的任務之一，法律的另一個任務在于賦予“權力”，它使得人們能夠在某些情況下自愿地實現法律關系的變化。哈特從而將法律規則分為設定義務的規則（第一性規則）與授權的規則（第二性規定）。前者是法律直接以“命令性語句”規定人們必須干什么、不得干什么；后者是法律并不直接規定，而是授權人們通過自己的意愿創設規則。27當“第一性規則”（法定主義調整方式）無法將法律關系的具體內容和技術環節作充分的詳細概括時，法律便以“第二性規則”授權人們通過自己的意思表示實現法律關系具體內容的確定化。因而，作為“第二性規則”重要機制的法律行為就起到了彌補法定主義調整方式不足的功能。應該看到，法律所授予的“權力”（法律行為）不僅有私人性質的，也有公共或官方性質的，“這種權力在司法、立法和行政這三個部門到處可見。”28
就行政法而言，“依法行政”基本原則決定了法定主義調整方式的重要地位，但這并不能否定法律行為（授權主義）調整方式在行政法上的自恰性。“依法行政”原則對行政權的控制和監管并不意味著行政權運作的機械和僵化。行政關系的變動不拘、駁雜多樣使得法律不可能對所有行政法律關系的具體內容作出事無巨細的規定，法定主義方式無法使所有行政法律關系中的權利、義務內容確定。這就為法律行為制度發揮作用留下了空間。行政處分（行政法律行為）在此起到了“橋梁”或“中介”作用，它通過行政權力的作用將抽象的、一般的行政法規范確定為特定個案中的權利義務關系。而行政權的作用則是通過“意思表示”創設法律效果，“意思表示”意味著“選擇空間”的存在。在行政法上，行政權力意思表示的“選擇空間”被稱為行政裁量。裁量的本意是判斷、決定過程中的自主性（autonomy）。當然，行政裁量并非“自由裁量”，其自主性遠不如體現“意思自治”的民事法律行為，“依法行政”原則所包含的“權力行使之比例原則”對行政機關裁量選擇（意思表示）作出了嚴格的控制，它要求行政機關在法定范圍內作出意思表示（裁量選擇）時，不得背離決定的目的、不得考慮不相關的因素、不得違反可行性原則、不得違反均衡原則、不得違反平等對待原則、不得違反慣例原則等，否則將構成裁量瑕疵，29但這并不能全盤否定行政機關“意思表示”形成法律效果的“創造空間”。正如臺灣學者翁岳生所言，“裁量乃裁度推量之意”，雖然它“不是隨意的，而是有其準據和目標，因此和毫無準則限制之恣意不同”，但“行政裁量之斟酌衡量亦不受呆板之邏輯法則之約束，而在國家行政目的之大前提下，得有較大意思活動之自由。”30正是這種“意思活動的自由”使得行政處分所創設的法律效果并非單純地依據法律，而是由其根據個案的情形選擇、判斷所定。
如果說民法上的意思表示體現了民法“個人自治”的精神，那么，行政法上公權力的意思表示體現的則是“他治”，31即法律承認行政機關可以按照自己的意志（在法律的范圍內）單方面地為他人設定權利義務，用麥耶的話來說，是行政機關“在個案中規定何者為法之宣示”。這就是作為“規定功能法概念”的法律行為，在行政法上表現出的與民法法律行為迥然不同的“目的性”特征。
三、行政處分概念與民事法律行為理論的分殊
第二次世界大戰以后，加強人權保障的呼聲日高，歐陸國家的行政訴訟制度出現了“打開訴訟之門”、擴大人民訴權的發展趨勢。但當時西德以及我國臺灣地區的行政訴訟法均以行政處分作為進入“行政訴訟通道”的前提條件。經由民法上的“意思表示”錘煉而成的行政處分概念盡管十分精致，但其涵蓋的范圍卻十分有限。按照傳統的行政處分（法律行為）理論，行政法上所有的執行性行為均屬事實行為，32即使是行政強制執行、即時強制這類極易侵害人民權益的行為亦被視為是事實行為而不得提起訴訟。而包含行政機關意思、認識判斷等表示作用的準法律行為，由于其法律效果非依意思表示產生也被排除于訴訟范圍之外。行政處分概念僅指依照行政機關單方意思表示產生法律效果的行為，大量的不含有意思表示作用，但實際上對人民權益產生重大影響的行政活動，人民均不得對之提起訴訟，司法權亦不得予以審查，這種狀態顯然與新形勢下“依法行政”原則、“人權保障”原則的要求相悖離。
在這個背景下，對傳統行政處分概念的批判逐漸成為潮流。上個世紀 60、70年代，德國、我國臺灣地區的學者以及司法實務界出現了拒絕采納傳統學說的趨勢，同時嘗試對這個“規定功能法概念”之“技術性”功能作出調整，進而形成了新的有關行政處分之理論。臺灣學者稱其為“客觀意思”說。33該學說認為，“法律行為之行政行為，并非完全依表意人之意思為憑，而常須受表示于外部之客觀形態或法令支配。”因此，行政法上的法律行為，“皆應依其行為，是否發生法律效果為斷”，34是否于行政相對人產生拘束為準。這種行政處分理論基本上否定了援引自民事法律行為的“法效意思表示”，全然不顧行政機關行為的主觀意圖，而僅以行為客觀上的拘束、規制效果為判斷標準。以傳統理論標準劃分出來的事實行為或是準法律行為，只要在客觀上對特定相對人的權益產生了直接規制或拘束，即可視為發生法律效果的行政法律行為（行政處分），從而極大地擴張了行政處分的適用范圍，拓展了進入行政訴訟程序的“通道”。這種理論上的變化，可以視為作為“規定功能概念”之法律行為，在“依法行政”原則要求強化司法審查的價值導向下所作出的調適。
值得玩味的是，盡管新的行政法律行為理論已與行政機關的“內心意思”無所關聯，但并未完全截斷行政法律行為與民事法律行為理論的銜接，新的理論被稱為“客觀意思”。“客觀”一詞在語義上具有“不依賴主觀意識而存在”之涵義，而“意思”一詞是指人的“內心意愿”。35 “客觀”與“意思”的組合在語義上看似矛盾，實際上意味著“意思推定”的作用，即憑行政機關外在的客觀的行為效果推定出其主觀的意思表示。新的行政法律行為理論認為，并非在每一個行政法律行為中，均有行政機關意思表示的作用，如傳統理論認為是事實行為的行政活動，只要在客觀上對行政相對人產生了拘束，即認為是行政處分，這種行為并非依行政機關的意思表示產生法律效果，而此時仍然運用了“推定式擬制”的法律技術，即使行為人“無此類意思時亦被當作意思表示處理”。因此，“客觀意思”在很大程度上是擬制的意思表示，傳統理論中的事實行為、準法律行為只要在客觀上產生了法律效果，即被擬制為法律行為。按照這個理論，“客觀意思”有可能成為行政法上特有的“意思表示”理論，它將行政法律行為與民法上經典法律行為理論在形式上有機地聯系起來。但是兩者之間形式的聯系并不能掩蓋其實質的不同，因此，為了避免與民法上的法律行為(rechtsgeschaft)之概念相混淆，德國學者將行政法上發生法律效果的行為稱為rechtsakt，有臺灣學者將之譯為“法的行為”。36
從“法效意思表示”轉變為“客觀意思”的行政法律行為，其適用范圍得到了極大的擴張，也導致行政處分概念與傳統民事法律行為理論的分殊。正如一位臺灣學者所言，按照“客觀意思”認定行政處分（法律行為或法的行為）的存在“著重只是法律效果的有無，至若實際行為態樣是直接出自人力的文書、標志、符號、口頭、手勢或默示的意思表示，乃至非直接由人力，而系由號志與電腦等自動化裝置作成的表示，在所不問。”37
由于民事法律行為理論的深厚影響，新的理論并未被學界所一致認同。但它在司法實務上卻產生了重大的反響。1976年制定的德國現行《聯邦行政程序法》對行政處分所作的定義是：“行政機關在公法領域中，為規制個別事件，以直接對外發生法律效果為目的，所作的各種處置、決定或其他公法措施。”這一定義強調了行政處分的“規制”(regulate)效力，并且以直接對外發生法律效果為目的，并不要求依照民事法律行為的機制——根據行為人的意思表示發生法律效果。我國臺灣地區于90年代制定的“行政程序法”、“訴愿法”對行政處分的定義也強調其“對外直接發生法律效果”的特征，并未采用“法效意思”說。38在德國行政法院、臺灣地區“行政法院”的歷年判例中，這種以“客觀意思”為基礎的行政處分概念亦得到了認同。39總之，擴張以后的行政處分概念雖然構成了對傳統民事法律行為理論的“離經叛道”，但在“技術性”功能上因應了“依法行政”原則加強司法審查、擴大人民訴權的要求。
我國大陸行政法學界雖未明確提出行政法律行為的建構理論，但在具體行政行為這個與行政處分有著類似功能的概念建構中，理論與實務均有意或無意地接受了“客觀意思”說，如，“行政強制措施”、“行政強制執行”，這類行為并不一定都依行政機關的意思表示產生法律效果，但在客觀上均能產生法律產果，因此將其視為具體行政行為。40但是，如果我們在不了解“客觀意思”說與民事法律行為源流關系的前提下，仍然將具體行政行為定位為“行政法律行為”的話，就產生了理論上的混淆，從而在界定行政法上事實行為等問題時進一步陷入理論上的“亂麻”。不幸的是，這種混亂的局面已成為當下我國行政法學研究中之現狀。我國行政法學的主流學說一般都將具體行政行為定位為“法律行為”，強調其對外產生法律效果而不援用“法效意思表示”，這一做法與“客觀意思”說趨于一致。但是，在對具體行政行為具體闡釋時，41或者界定行政法上的事實行為時，又會引用“意思表示”概念。這種前后矛盾的根源在于對行政法律行為學說史的忽視。
四、行政處分向民事法律行為理論的回歸及其新趨勢
如果說行政處分概念與民事法律行為的分殊乃是為了適應實踐“依法行政”原則所不得不作出的調整，那么，隨著基本法時代人權保障體系的進一步完善以及在現代行政國家（administrative state）的語境下政府職能的多樣化、行政活動的變化萬端，以行政處分為核心概念建構的傳統行政法體系則遭遇了空前的挑戰，42行政處分概念在行政法上的架構和功能也面臨著更大的變數。
首先，在行政訴訟法上，以德國為代表的大陸法系行政訴訟制度普遍確立了“除憲法爭議以外的一切公法爭議”的受案范圍。43行政訴訟程序不再以行政處分為“通道”，受案范圍得到了極大的擴張，行政處分只是影響訴訟類型而不涉及權利保護的必要性。為擴大行政訴訟的救濟范圍而建構的“客觀意思”之行政處分已無存在必要。
其次，在現代行政國家，國家行政事務的重心已從傳統的“干預行政”、“高權行政”轉向“計劃給付”和“要求行政”（forderungsverwaltung）。在德國，要求國家積極實施社會福利、追求實質正義的“社會法治國”之憲法原則亦逐漸成為行政法上的基本原則。國家行政事務重心的改變，必然引起行政活動方式的轉變。行政活動形式除了行政處分等傳統的公法手段外，還要求利用私法方式平衡、直接控制與間接影響相配合等。契約式協商、信息和指示等新的行政活動形式越來越占據顯著的地位。44顯然，行政處分在行政法中的核心概念地位受到了挑戰。
另外，行政處分的“靜態”和“缺乏彈性”之特征使得它在很多情形中已無法適應現代社會變動不拘、駁雜多樣的行政現象。傳統的行政處分方式主要關注行政過程的終點，對行政權運行的結果實施控制。但現代行政必須面對各種高度技術性的事項和不確定性的風險，這要求行政機關在整個行政過程中為了實現某一特定政策目標，必須進行環環相扣的不同行政活動形式的鏈接與耦合，將政策、政治和法律都作為自己的考察變量，對行政過程中的實體性因素予以分析和判斷。45傳統的行政處分活動方式只是“靜態”地將法律看作是一個預設的常量，缺乏時間和空間的視角。另外，行政處分以行政機關單方面創設法律效果為特征，這種法律效果非經法定程序不得撤銷，但隨著時間的經過，行政關系的復雜性和動態性特征往往使得行政處分的法律效果達不到預期的目的。行政處分實際上具有相當的“僵硬性”。
在 “基本法時代”、“行政國家”的背景下，以行政處分為支柱的行政行為形式理論已顯得捉襟見肘。關注行政過程、行政法律關系中的政策考量、風險規制等實體性因素成為近來行政法學研究的潮流。盡管這些新的研究動向尚未從根本上顛覆傳統行政法的理論架構，但在行政法教義學中作為“規定功能法概念”的行政處分亦應作出“技術性”調整，力求在法拘束的明確性（依法行政原則）與法適應性（社會法治國原則追求實質正義的要求）之間作出平衡，以克服傳統行政作用方式的“僵硬性”。
近年來，在德國以及臺灣地區的行政法上，以法律行為和意思表示來定位行政處分概念成為新的趨勢，行政處分概念又回歸到民事法律行為“法效意思表示”理論。正如德國學者毛雷爾所言：在基本法時代行政訴訟的受案范圍已經超過了行政處分的范圍，因此應更多考慮概念本身的邏輯性，46導致行政處分向傳統理論回歸的重要原因乃是由于行政訴訟受案范圍的擴大，基于擴大訴訟救濟范圍之功能主義考量而建構的“客觀意思”說已無用武之地，用“法效意思”解釋行政處分可以和根深蒂固的民事法律行為理論保持一致，從而避免與傳統理論“離經叛道”產生的理論風險。在司法實務上，亦傾向于用“意思表示”來解釋實定法上的行政處分概念，例如，德國《聯邦行政程序法》上行政處分定義中的“規制”被解釋為行政機關的意思表示，規制的實質即為意思表示，只有通過引入規制或者意思表示的要素，才能將行政處分與行政上的事實行為(realakte)區分開來。47用傳統理論來解釋行政處分概念將引起行政處分涵蓋范圍的縮小，這與實體法上行政活動方式多元化、行政處分已失去昔日絕對核心概念之地位不無關系。
另外，為賦予行政處分概念“彈性”和“適應性”，將原來作為最終決定的行政處分予以“分節化”、“時間序列化”，靈活運用行政處分的附款成為新近的制度設置。例如，利用“部分決定”或“預備許可”制度，使一個完整的行政處分得以多階段化，以應對事實變化的可能性以及行政規劃、行政相對人生活安排的連續性要求。這種制度設計創設了具有變化潛能的行政處分的中間形態，從而提高了行政處分的“適應性”。而靈活運用行政處分的附款，允許行政機關事后修正、更新行政處分則使行政處分獲得“彈性”。總之，晚近出現的各種行政處分新的制度設計，尤其是行政處分中間形態的精致化，一方面試圖克服傳統行政處分可能衍生的僵化問題，另一方面又可以保持行政處分所具有的促成法的安定性、類型化等重要功能。
行政法律關系范文第4篇
轉型期糧食行政管理部門的職能定位
在計劃經濟時期，國家對各級糧食行政管理部門的職能定位是在五十年代初期，依據中央《關于實行糧食計劃收購與計劃供應的決議》開展糧食經濟管理工作的。改革開放以來，國家相繼調整和出臺了許多有關糧食經濟管理、糧食購銷等政策措施，糧食流通體制改革也隨國家大政策的調整得到不斷深化。20__年5月，國務院頒布實施的《糧食流通管理條例》（以下簡稱《條例》），以法律形式授予糧食行政管理部門管理全社會糧食流通的管理權，這是市場經濟條件下糧食管理部門職能定位的法律依據。《條例》第一章第六條規定：“國家糧食行政管理部門負責糧食流通的行政管理、行業指導、監督有關糧食流通的法律、法規、政策及各項規章制度的執行”。這就明確了國家糧食行政管理部門的職責主要是行政管理，行業指導和法律監督。
在新的歷史條件下，州、縣糧食行政管理部門的監督檢查職能主要有：一是糧食收購者的資格審查、認定、審核；二是糧食從入庫到出庫的質量監督管理。三是糧食經營者儲藏、運輸糧食的技術規范的監督管理；四是糧食經營者的庫存量的認定和監督；五是對糧食經營者從事糧食收購、儲存、運輸活動和政策性用糧的購銷活動，以及執行國家糧食流通統計制度情況的監督檢查；六是對糧食經營者違反《條例》規定 的行為的行政處罰；七是對地方儲備糧的監督管理。
糧食行政管理部門必須履行好監管的職責
按照《條例》規定，糧食行政管理部門要履行對全社會糧食流通監管的職責，必須實現幾個方面的轉變。一是在思想觀念上，由過去的行政命令式向適應市場經濟規律轉變，強化法制意識，服務意識；二是在管理角色上，由過去的“裁判員”、“運動員”雙重身份向“專職裁判員”轉變。要致力于建立公開、公平的流通規則，通過公開、公平履行職責和搞好服務來贏得良好的管理地位；三是在管理對象上，由過去直接管理國有糧食企業向管理全社會糧食經營者轉變。必須加強調研，加強學習，積極探索，不斷創新出好的管理方式和手段。真正做到放而不亂，管而不死；四是在管理的重點上，要由管理經營向規范糧食流通轉變。在計劃經濟時期，糧食管理部門的管理重點要具體到糧食企業的購、銷、調、存、加，而市場經濟提出了新的要求，管理的重點應向建立健全并在實踐中不斷完善糧食流通規則，規范市場秩序轉變；五是在管理手段上，《條例》的頒布實施，為依法行政、依法管糧提供了法律依據，由過去依靠行政手段向主要依靠法律手段、經濟手段轉變。對《條例》要深刻領會，準確把握，要在法律法規許可的前提下，行使好職權，力戒隨意性；六是在管理方式上，要由過去的事前審批向事前、事中、事后全過程監管轉變。糧食購銷市場放開之前，糧食行政管理部門只注重事前審批，忽視糧食流通環節的法制化管理。現在《條例》賦予更多的責任，在收購、儲藏、運輸、加工、銷售等環節，在糧食質量標準問題上，糧食部門必須要發揮職能部門的作用，需要加大轉變管理方式的工作力度。
糧食行政管理部門必須要做好的有關工作
按照《條例》要求，各級糧食行政管理部門要履行對全社會糧食流通監管的職責，必須抓好的幾項工作是：
一、要廣泛深入地開展《條例》的學習宣傳。《條例》頒布實施三年了，但在學習的深度和廣度上還有很大差距。目前，還有相當部份糧食經營者對《條例》了解和掌握甚少，全社會知曉程度更底，所以，應把《條例》和相關配套政策措施、具體的管理辦法的宣傳作為重點，讓糧食經營者在經營過程中知曉自己的權利和義務，讓廣大消費群眾懂得運用《條例》維護自己的利益，讓糧食行政管理部門的干部、職工熟練掌握《條例》，盡快在全社會形成依法經營、依法管糧，規范流通的氛圍。
二、建立健全糧食流通監督檢查行政執法體系。去年《國務院關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》國發〔20__〕16號和省政府川府發〔20__〕26號、州政府甘府發〔20__〕18號文件進一步明確要求，要加強糧食行政管理機構和人員，確保糧食行政執法工作的開展。因此，要進一步加大工作力度，認真落實國家、省、州出臺的政策。按照有關政策規定和要求，認真抓好落實工作，鞏固糧食行政執法體系建設的成果。按照現行體制和市場管理的需要，要把縣一級作為行政執法的重點，通過不懈地努力，逐步形成一個比較完善的、權責明確、行為規范、監督有效，保障有力的糧食流通監督檢查行政執法工作體系。
三、盡快建立起一支政治合格、精通業務、作風過硬的執法隊伍。糧食行政執法機構、人員、經費的“三落實”工作，是糧食流通體制改革后全面加快糧食行政管理職能轉變的基礎和前提，是糧食行政管理部門全面履行《條例》賦予的糧食流通市場監管職責的組織保障，是開展糧食行政執法的基礎，必須狠抓落實工作。
四、建立健全行政執法責任制。按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》的具體要求，認真建立和推行行政執法責任制，依法界定執法職責，是加強糧食行政管理部門行政執法管理，規范執法行為，文明執法的需要。
行政法律關系范文第5篇
二是打擊犯罪與保障人權的關系。打擊犯罪是司法機關的職責，是對國家和人民利益有力的維護。尊重和保障人權是社會進步和司法文明的標志，也是我國一項重要的憲法原則。因此，在具體辦案工作中，既要堅決打擊各種刑事犯罪，又要尊重和保障人權，依法保障包括犯罪嫌疑人、被告人、被害人、證人在內的所有訴訟參與人的訴訟權利，充分尊重其人格，依法維護其合法權益，堅決糾正刑訊逼供、體罰虐待等違法行為，切實做到有罪追究、無罪保護、嚴格依法、客觀公正。
三是辦案數量與辦案質量的關系。工作力度是辦案數量和辦案質量的有機統一。加大工作力度，需要保持一定的辦案數量。但辦案數量必須是搞得準、有質量的數量，是實實在在、沒有水分的數量。一定要堅持數量和質量并重，改變僅以數量評價工作業績的思維定式。在查辦職務犯罪工作中，不僅要看立案多少，還要看大要案比例，看了多少，后法院作有罪判決多少；在監督糾正違法行為中，不僅要看提出了多少糾正意見，還要看監督意見被采納了多少，被監督的問題糾正了多少；在抗訴工作中，不僅要看抗訴了多少案件，還要看改判率是多少。不能一強調數量就不顧質量、違法辦案，一強調質量就縮手縮腳不敢辦案、不愿辦案，一定要避免辦案工作出現大起大落的現象。
四是事后監督與主動監督的關系。檢察機關的法律監督主要是針對已經發生的犯罪行為、訴訟活動中已經發生的違法情況，以及已經作出的或生效的判決和裁定。從這個意義上說，法律監督是一種事后監督。但從整體上講，法律監督既有事后的，也有事前的和事中的。無論哪種監督都需要有積極主動的進取精神。尤其在法律監督工作打不開局面的地方，更需要充分發揮主觀能動性。應當看到，當前，人民群眾迫切期盼司法公正，期盼懲治腐敗，期盼我們介入重大侵民事件、重大違法案件、重大安全事故的調查，以懲惡揚善，伸張正義。因此，我們要以對國家和人民利益高度負責的態度，積極主動地通過各種渠道，發現與人民群眾切身利益密切相關的司法、執法不公問題和犯罪線索，采取有效措施，加強立案、偵查、審判和刑罰執行監督，加大打擊犯罪的力度，維護社會的公平與正義。
