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無論從廉政建設的角度出發，還是從構建能正確行使人民權力的行政機構的角度出發，分析行政機構的權力濫用都是必要的。

廉政建設，是關系到黨和國家前途命運的重大問題，也是我們黨改革開放以來所面臨的一個重大實際問題。全黨全國都在關心這個問題。不過，理論界也好，黨政部門也好，更多的是從國家公職人員個人的角度來看待腐敗問題，也更多的是立足于對官員個人的行為探討廉政建設。

腐敗與權力濫用是緊密聯系在一起的，腐敗必然以權力濫用為前提，從更廣泛的意義上說，權力濫用與腐敗就是一回事。

公職人員是公共權力的載體的一個層次，行政機構是公共權力載體的另一個層次。既然都是公共權力的載體，就都有權力濫用的可能。當然，機構的權力濫用與公職人員的權力濫用總是交織在一起的，因為機構的權力總是由具體的官員來行使的。不過，行政機構權力的濫用雖然是具體的官員行為，但它不是單純從個人利益出發，不單純是個人行為，或者是從本地區本部門的小團體利益出發，或者是集體行為，從而更具有欺騙性。

公職人員的權力濫用一般被公認是，“越軌”行為，腐敗行為。可政府機構權力的濫用卻有更強的外部欺騙性，其“越軌”傾向通常被低估。雖然政府機構權力的濫用通常危害更大，影響更壞，但卻不被重視或能得到更多的寬容。如果從個人權力與機構權力關系的角度來看，機構的權力通常是個人權力的依托，官員離開了國家公共機構，也就無公共權力之可言。機構權力對官員個人權力具有決定作用。依此可以說，機構權力的濫用可能更具破壞力。

作為國家機關的政府，應當把公眾利益放在第一位。縱觀世界，任何一個國家的政府都把公眾利益作為政府管理宗旨。政府和國家公務員在處理社會事務時不謀私利，這是政府實現其合法性能力的主要途徑，否則政府存在的合法性就要受到挑戰。在新的歷史時期，江總書記對我黨提出了“三個代表”的要求，這必然也是對黨所領導下的行政機構的要求。

行政機構權力的濫用主要反映為權力邊界的突破和權力行使的隨意性。

一是越權施政

行政機構的越權施政，是指行政機構超越自己權力范圍的用權行為。

越權施政的突出表現之一是行政機構對人民群眾生產生活的粗暴干預，甚至對人身權力的粗暴侵犯。政府違背農民意愿強迫農民種這養那，背離市場規律，常常給農民造成巨大損失，政府卻不用承擔任何責任。越權施政的突出表現之二是政府對經濟（主要是對企業）的不適當干預。很多的行業主管部門和地方政府總是把企業的干預權不愿真正下放給企業，或者名義上放實際不放。干預企業經營，干預企業的人財物。越權施政表現之三是以權代法。越權施政表現之四是“超標”收費。一是沒有收費的規定但收了，二是有收費的規定但實際收費超過了規定標準，三是各種形式的以罰款代處罰。

二是部門權力擴張

職能的擴張與財產權的擴張改革開放以來，中央放權一直是個大趨勢，伴之而來的是地方政府或政府部門乘機擴張“勢力范圍”，地方政府或政府部門的職能擴張，主要有三種做法，一是截留中央下放給基層（政府、事業部門、企業）的權力；二是向基層收權；三是通過立法（行文）、報批、習慣做法等手段新造職能。

單位財產權的擴張，實際上是部門同國家爭利益、爭財產控制權，并進而為本單位本部門帶來額外收益和“方便”。一些部門和地方政府通過立法為自己爭審批權、處罰權、發證權、收費權和其他權力，以至于出現了政府權力部門化，部門權力個人化，個人權力“罰制化”的可怕傾向。許可權往往與收費聯系在一起，依法行政就成了依法限制，依法限制又是為了依法收費；結果，依法行政變成了以罰行政。在行政管理法制化的名義下把已有的和爭來的處處限制、動輒收費的權力和做法用條例、法規固定下來。與此同時，部門之間財產控制權互相攀比，爭基建，爭小車，爭福利。

三是關系用權與感情決策

通俗地說，關系用權就是在行使公共權力時針對不同的人有不同的做法，見風使舵，厚此薄彼。在處罰時對關系好的處之以輕，對關系不好的處之以重；在審批項目審批許可證時優先考慮關系戶，對家鄉的項目、“老主顧”的項目批得快批得多批得大，其它則慢批少批小批。關系用權表現上看不違法也不違紀，所以通常也不會被查處。

關系用權的典型當推人事任免上的一些問題。突出表現為，在干部選拔上存在“由少數人選人”、“在少數人中選人”的兩少現象，干部選拔機制中缺少生機，缺少激勵，缺少競爭，缺乏活力。在用人問題上不從工作需要出發，不從國家利益出發，不從人民利益出發，以我劃線，遠君子，近小人，對善于做表現文章的人，善于為領導辦私事的人，在使用上或打電話，或寫條子暗示，甚至公開推薦，越權任命，而對有真才實學的人不提撥、不重用，打擊報復，穿小鞋；有的以感情、私情代替黨性，任用干部在老同事、老部下、老朋友、老鄉內畫圈圈，拉幫結派，培植個人勢力；更有甚者，在選人用人問題上搞交易，你提拔我的人，我提撥你的人，收受賄賂，買官賣官，是非不分等等。

四是以權謀“公”與以錢謀“公”

所謂以權謀公，就是有權力的部門憑借權力為本單位部門創造利益；所謂以錢謀公就是為了本單位本部門的利益，以本單位本部門的名譽出現，以送錢、財、物等進行行賄，或者請吃請玩。現在干部中流行所謂“關系就是生產力”的說法，有人甚至為腐敗辯護，說腐敗是經濟發展的潤滑劑、催化劑。這些都是以權謀公與以錢謀公的現實反映。

在現實中，腐敗行為表現出主體越來越法人化、集團化的特點。有人把這種現象稱之為“公賄”現象，它是一種更深層次的腐敗現象。在“公賄”博弈中，行業特權普遍化，法人犯罪現象猛增，“靠山吃山，靠水吃水，靠權吃權”的現象越演越烈。集團謀私現象，表面看來為公，實質還是為個人營造左右逢源的社會環境，或者為了本單位本部門更有權威，或者為了“小金庫”更充實些，歸根到底還是為私。

隨著國民經濟的高速發展，“公賄”的違法犯罪觸角已伸入社會諸領域。“公賄”的存在和泛濫，不僅敗壞黨和政府在人民群眾中的形象，而且污染了整個社會的風氣，毒化了人們的心靈，擾亂了市場經濟的正常運行秩序。“紅包”的泛濫，致使我們的經濟生活中有悖經濟規律的怪事迭出，大量國有資產流入個人腰包。

五是情感決策

指決策前不做深入細致的調查研究，決策時不根據科學依據，不按照科學程序，而是憑決策部門（決策者）的一時情感、偏好進行決策。有學者把它稱為“紫色腐敗”或“決策腐敗”。（沉吟：《腐敗三色論》），（《領導科學》1997年第12期）具體來說，情感決策主要表現為位高權重者并非為滿足個人私欲的隨心所欲決策，而是決策后因敷衍塞責給黨的事業、國家和人民造成重大損失的行為。由于它并不一定具有蓄意性或謀私性，因而一般并不把它視為犯罪或腐敗。實際上，這是對權力的隨意使用，是權力的濫用。這種權力的濫用與其它的濫用從危害性來說并不存在差別。

行政機構權力濫用不僅使行政扭曲，還使社會扭曲

（一）導致行政低效與機構膨脹

機構權力濫用通常導致行政效率低下。(1)越權施政帶來三個不良后果：一是放大了管理者與被管理者的不信任，二是挫傷被管理者的積極性，培養其墮性；三是增加管理者與被管理者之間磨合難度，甚至制造矛盾。(2)權力擴張帶來以下不良后果：一是權力“圈地運動”中常常形成利益沖突者，協調關系需要耗費大量人力物力；二是職能——財權的互動擴張，政府部門事務越來越多，許多不該由政府部門管理的事政府部門管了，而許多政府部門應該管理的事卻因人力物力的分散而力不從心；三是機構及部門財權無限擴張使政府直接占用并消耗的社會資源越來越多，行政陷入高投入低產出境地，(3)關系用權不以社會利益為目標，而以個人私利為目標。它會刺激非正當競爭，照顧后進，挫傷先進，出現負向激勵，而且給國家政治和經濟建設造成損失。人事上的關系用權危害最大，它從根本上降低和扭曲黨的德才兼備干部標準，助長了干部選拔任用的不正之風(4)以權謀“公”與以錢謀“公”從小團體利益出發，其實質就是與社會與國家爭利。

行政低效與機構膨脹是緊密聯系在一起的，行政效率低就需要更多的人和更多的機構來處理既定的事務，而人多了機構龐大了就難于調度難于協調難于指揮，形成惡性循環。其結局是，機構臃腫，隊伍龐大，爭權奪利，互相掣肘，滋生了官僚主義，也給國家財政帶來了沉重的負擔。

（二）惡性裂變，腐蝕社會

權力濫用象癌細胞一樣存在著惡性裂變機理，并通過自我繁衍腐蝕社會。其惡性裂變表現為權力濫用的示范效應、推動效應和拉動效應。“示范效應”也就是權力濫用的榜樣性。“推動效應”表現為會增強權力濫用本身。“拉動效應”之一是在濫用中得到權力傾向于濫用，之二是使某些堅持原則者因通常處在不利的競爭地位而不得不“染污泥”。

（三）行政機構官僚化，衙門化

行政機構官僚化，衙門化，一方面，是指行政機構的一種行政理念，他們不把自己看作是人民的服務機構，而是把自己看作是人民的統治機構、指揮者、教化者；他們不把為人民辦事當成自己的職責，而是把它看作是對當事人的一種施舍。另一種情況是指行政機構在人民心中的主觀印象，政府不再代表他們的利益，而是成為了人民利益的對立面。

濫用行政權力，行政權力的行使距離人民目標和人民標準就越來越遠，人民將越來越把其看成官僚機構。權力的濫用，使領導失去公仆本色，外化官僚形象。權力濫用，惡化黨群關系，干群關系。權力濫用，將使機關衙門化。門難進，臉難看，事難辦，是我們一些行政機構工作作風的真實寫照。

（四）社會官僚化及社會效率損失

如果一個社會過于注重官本位，這個社會就是官僚化的社會。所謂官本位，就是用官的大小、官階高低作為標準或參照系去衡量一個人的社會政治經濟地位及人生價值。新晨

權力和官位在我國傳統價值觀中占有十分重要的地位。這種價值觀至今并沒有發生根本動搖。正是因為人們重視官位和權力，才會有人治的產生。講排場，講闊氣，實際上是講“官氣”。開會得有領導人到場才有氣派，開業有領導人到場才夠檔次，開工有領導人剪彩才夠重視，學術討論有領導到場講話才顯得正統。官本位的另一種表現就是無論是什么樣的社會組織，都與行政級別掛鉤。本來，在社會主義市場經濟條件上，局級企業也不會因為級別高而不虧損、不倒閉，科級公司也不會因為級別低而不盈利、不發展。但因為官本位的影響根深蒂固，破了產的大企業“官員”可以調走，可以升遷，可以尋求自己命運的“柳暗花明”，至于企業命運如何，與已無關。這種官本位導致黨政機構的權力過大并濫用，結果啥事都唯其馬首是瞻，啥事都要官來拍板，啥事都要由官來決定可做或不可做以及怎么做，“官僚”成為社會運行的主心骨。超級秘書網

社會官僚化必然導致社會的低效化。原因之一，官僚化的資源配置，難以達到最優境界。原因之二，社會主體會把更多的資源用來投資于官場而不是市場。原因之三，官本位行為取向從內外兩方面加劇了機構膨脹進而降低政府效率。原因之四，官本位更傾向于鼓勵尋租。公共選擇學者認為，尋租得到的利潤并非是生產的結果，而在尋租過程中，這些資源卻“沒有生產出純粹價值”，“沒有任何社會報酬”，是社會資源的浪費。

（五）動搖中央權威

在市場化改革的推行過程中，行政權力占統治地位的行政管理體制遇到巨大的挑戰，靠集權所形成的行政權威也面臨巨大的危機，“弱中央，強地方”成為不容忽視的問題。諸如中央政府財政能力下降，“諸侯經濟”，地方與中央的討價還價，政令不暢等。

行政機構權力濫用動搖中央權威的機制從四個方面來看。首先，行政權力濫用，導致政府官僚化，人民心目中的“人民政府”形象動搖，從而產生人民對政府的離心傾向；其次，行政權力濫用，尤其是地方政府、政府職能部門的權力濫用，阻塞政令運行的渠道，導致有令不行，有禁不止；其三，地方擴權帶來地方政府、政府職能部門機動財力——預算外收入增加，強化了“手指”“腳趾”的獨立化意向；其四，關系用權導致宗派集團的形成，一些地方一些部門關系盤根錯節，地方“自治”領域與部門“自治”領域擴大。