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本文作者：張英華王丹丹作者單位：天津財經(jīng)大學(xué)商學(xué)院

存在的主要問題

（一）政策法規(guī)強制下的考評標(biāo)準(zhǔn)缺失

我國從1998年開始實施《節(jié)約能源法》，而后相繼出臺了《大氣污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等一系列針對制造產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排的法律法規(guī)。1999年～2002年間制造業(yè)的碳排放量確實得到了一定的控制且增長較為緩慢，但自2003年后增長態(tài)勢明顯且增長幅度較大。究其原因，主要是我國的政策法律以及規(guī)劃規(guī)定在執(zhí)行層面缺乏明細具體的做法及行動指導(dǎo)，可操作性方案的缺失影響了現(xiàn)有的政策法規(guī)的效果。我國雖下達了制造業(yè)節(jié)能減排的硬性指標(biāo)，但并未形成可量化的低碳考核和低碳指標(biāo)評估體系，使節(jié)能降耗指標(biāo)無法真正落到實處；缺乏專業(yè)機構(gòu)及專業(yè)人員對能源統(tǒng)計、節(jié)能減排目標(biāo)的綜合性考評。為激勵制造業(yè)自愿實行有利于低碳經(jīng)濟發(fā)展的行為，現(xiàn)有的很多政策措施雖然也涉及到稅收優(yōu)惠、補貼等獎勵手段，但卻沒有明確具體的獎勵方式與程序。此外，低碳考核結(jié)果未及時反饋，不利于行業(yè)內(nèi)部的信息披露及行業(yè)之間低碳績效的競爭。

（二）缺乏細化和系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)化指導(dǎo)

我國制造業(yè)各子行業(yè)間由于在裝備技術(shù)水平、能源消費結(jié)構(gòu)、原料使用等方面的不同，創(chuàng)造一單位產(chǎn)值，碳排量相差懸殊，但由于我國尚未形成針對不同制造業(yè)各子行業(yè)的碳排放細化措施，對高碳排放的行業(yè)缺乏重點控制和約束。另外，我國制造業(yè)使用的能源結(jié)構(gòu)單一，大多是以煤炭、電力和化工原料為主，這些能源碳排放強度相對較高，而能源系統(tǒng)的其他節(jié)能潛力、資源和余能回收利用等未被挖掘；同時，由于制造業(yè)的產(chǎn)能和設(shè)備落后，缺乏系統(tǒng)和規(guī)范的低碳產(chǎn)業(yè)化指導(dǎo)，能源效率尚未在整個制造業(yè)中形成。

（三）低碳技術(shù)合作及創(chuàng)新能力不足

目前，我國制造業(yè)的低碳技術(shù)主要應(yīng)用在制造加工、制造轉(zhuǎn)化、污染排放控制與廢棄物處理3個主要領(lǐng)域，已建設(shè)了一大批示范工程，個別技術(shù)甚至已領(lǐng)先于國際水平。但要進一步挖掘技術(shù)減排的潛力，除了技術(shù)本身能源使用效率的進一步提高和減排成本的降低外，在很大程度上依賴于低碳技術(shù)的推廣與創(chuàng)新應(yīng)用程度。我國制造業(yè)不同行業(yè)之間技術(shù)交流及合作較少，低碳技術(shù)在行業(yè)之間存在信息缺口，缺乏外化途徑。同時，由于制造業(yè)各子行業(yè)對減排技術(shù)的認知、識別、選擇存在一定的局限性，對低碳技術(shù)的引入及創(chuàng)新應(yīng)用能力不足，造成了其減排潛力和減排效果的不確定性。

對策建議

（一）制度建設(shè)層面

1.健全制造業(yè)低碳發(fā)展能力保障。成立專門的制造業(yè)節(jié)能減排工作小組，健全制造業(yè)低碳發(fā)展的工作機構(gòu)，針對制造業(yè)的節(jié)能減排工作進行規(guī)劃、部署，對重點制造業(yè)進行能源統(tǒng)計、對制造業(yè)節(jié)能目標(biāo)進行綜合性考核評價等具體工作。加大低碳能力建設(shè)、節(jié)能減排評估人才培訓(xùn)力度，為確保高耗能行業(yè)節(jié)能效果，增強節(jié)能收益，降低節(jié)能項目實施風(fēng)險等提供專業(yè)人才保障。

2.建立制造業(yè)低碳監(jiān)管制度。為形成嚴格的制造業(yè)低碳監(jiān)測監(jiān)管機制,政府可以設(shè)立專門的管理部門,該部門不僅負責(zé)對制造業(yè)高碳行業(yè)的碳排放量進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計,而且應(yīng)根據(jù)相關(guān)碳減排標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)督其整改過程并實時對整改情況跟蹤監(jiān)測。此外,還可以由社會各界人士在市、區(qū)設(shè)立制造業(yè)中小企業(yè)節(jié)能減排義務(wù)監(jiān)督員,協(xié)助政府對企業(yè)節(jié)能減排進行監(jiān)督。企業(yè)對自身的減排工作應(yīng)主動向政府進行定期、真實地匯報。

3.建立綜合性考核評價體系。首先，分行業(yè)建立低碳考核評價體系。制造業(yè)作為高碳排放業(yè)的一部分，其內(nèi)部劃分的多種行業(yè)又具有各自的排放特征，可以針對制造業(yè)中A類、B類、C類行業(yè)的具體情況，設(shè)定不同的減排目標(biāo)，并對其中重點耗能行業(yè)即A類行業(yè)及企業(yè)實施硬性的低碳考核和進行嚴格的低碳指標(biāo)評估。要根據(jù)制造業(yè)各子行業(yè)不同的性質(zhì)和規(guī)模，結(jié)合以上的碳排放量化指標(biāo)制定完善低碳考核評價體系，科學(xué)準(zhǔn)確地對制造業(yè)進行低碳考核與評價。其次，建立綜合的低碳考核評價體系，不僅僅是從低碳方面對其進行考核，而是對其經(jīng)濟指標(biāo)與低碳指標(biāo)進行雙向考核，指導(dǎo)制造業(yè)整體達到經(jīng)濟績效與低碳績效的平衡發(fā)展。

4.完善制造業(yè)低碳獎懲措施。根據(jù)《單位GDP能耗考核體系實施方案》，對評價考核結(jié)果為超額完成和完成等級的行業(yè)，由相關(guān)部門予以通報表揚，并進行表彰獎勵。對評價考核結(jié)果為未完成等級的行業(yè)，予以通報批評，一律不得參加年度評獎、授予榮譽稱號，不給予國家免檢等扶優(yōu)措施。可以通過對碳排放超標(biāo)的產(chǎn)品征稅而使行業(yè)的外部成本內(nèi)部化，可以借用英國的碳基金經(jīng)驗，將碳稅用于投資方面，以促進低碳技術(shù)的研究和開發(fā)。而對于考核結(jié)果為未完成等級的行業(yè)，應(yīng)在評價考核結(jié)果公告后一個月內(nèi)提出整改措施并向相關(guān)部門匯報。

5.實現(xiàn)低碳績效反饋常態(tài)化。在對制造業(yè)各子行業(yè)進行碳排放統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，結(jié)合以上碳排放量化指標(biāo)和低碳考核評價體系，對行業(yè)的低碳績效進行定期反饋。不僅僅是將低碳考核的結(jié)果反饋給接受考核的行業(yè)，更是反饋給制造業(yè)中的其他行業(yè)以及消費者，讓同行業(yè)內(nèi)的各子行業(yè)間形成競爭趨勢，讓消費者了解其低碳發(fā)展情況，在競爭和監(jiān)督的雙重作用下促使各子行業(yè)進行節(jié)能減排。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面

1.制定制造業(yè)低碳發(fā)展戰(zhàn)略。依據(jù)“十二五”規(guī)劃應(yīng)對氣候變化的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)及保障措施，對制造業(yè)整體的低碳發(fā)展進行戰(zhàn)略部署，從制造業(yè)作為碳排放的重點治理的工作需求出發(fā)，結(jié)合國家發(fā)展規(guī)劃、能源規(guī)劃、循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃和節(jié)能減排規(guī)劃等，加快制定制造業(yè)低碳發(fā)展方案和行動路線圖，形成具有系統(tǒng)性及可操作的制造業(yè)低碳發(fā)展的總體思路與實施方案，從整體上把握和推行制造業(yè)的低碳發(fā)展。

2.調(diào)整和優(yōu)化制造業(yè)的能源結(jié)構(gòu)。加快制造業(yè)的能源消費結(jié)構(gòu)從以傳統(tǒng)煤炭為主向石油和天然氣轉(zhuǎn)變，從以傳統(tǒng)化石能源為主向清潔和可再生能源轉(zhuǎn)變，通過對制造業(yè)能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促使其向低碳能源方向發(fā)展。

3.促進制造業(yè)低碳轉(zhuǎn)型升級。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，結(jié)合制造業(yè)的具體情況，大力發(fā)展循環(huán)模式的可再生能源建設(shè)。同時，積極發(fā)展對經(jīng)濟社會有突破性重大帶動作用的高技術(shù)的制造行業(yè)，超前部署新能源、新材料、先進制造、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興行業(yè)的發(fā)展，加大新產(chǎn)品開發(fā)力度，全面提升產(chǎn)品質(zhì)量，培植符合產(chǎn)業(yè)成長規(guī)律和成長空間的新型環(huán)保產(chǎn)品。

（三）技術(shù)提升層面

1.構(gòu)建低碳技術(shù)交流平臺。安排資金，建立公共技術(shù)服務(wù)平臺，分行業(yè)在國際、國內(nèi)選擇具有代表性制造業(yè)節(jié)能減排技術(shù)，組織專家隊伍，選定部分典型企業(yè)予以推廣實施。另外，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)的高碳制造行業(yè)加以分類，把具有相同業(yè)務(wù)內(nèi)容的行業(yè)聯(lián)合起來，構(gòu)筑行業(yè)聯(lián)盟信息資源管理平臺以彌補信息缺口、提供信息交流，實現(xiàn)低碳信息資源的共享，有效應(yīng)對國際低碳政策的影響，同時，促進低碳技術(shù)、低碳產(chǎn)品的協(xié)同研發(fā)，降低低碳發(fā)展的成本和風(fēng)險。

2.建立低碳技術(shù)創(chuàng)新體系。應(yīng)培養(yǎng)和引進具有創(chuàng)新能力和核心技術(shù)的人才，進行專門的低碳技術(shù)研發(fā)并鼓勵其與相關(guān)科研機構(gòu)進行合作，加大低碳技術(shù)成果轉(zhuǎn)化。同時，抓住最有潛力的制造行業(yè)，選擇最具優(yōu)勢和基礎(chǔ)的關(guān)鍵性低碳技術(shù)，著力突破一批具有產(chǎn)業(yè)共性的核心技術(shù)的原始創(chuàng)新，以形成戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群。

3.加大CDM項目引入。結(jié)合制造業(yè)的特點，給予CDM項目更多更長遠的稅收優(yōu)惠政策，使制造業(yè)參與到CDM項目中來，從發(fā)達國家獲得資金和技術(shù)，吸引更多發(fā)達國家CDM項目的幫扶。