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【內(nèi)容提要】對我國失業(yè)保險制度存在的主要問題進行了研究，并提出了對策建議。

【關(guān)鍵詞】失業(yè)保險/社會保障/再就業(yè)

【正文】

一

經(jīng)濟增長率、通貨膨脹和失業(yè)率通常被稱為一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的“晴雨表”，它們也是政府選擇正確的宏觀經(jīng)濟目標(biāo)和確定適宜經(jīng)濟發(fā)展政策的主要依據(jù)。改革開放之初，由于當(dāng)時宏觀政策方面的原因，我國的失業(yè)問題沒有引起人們足夠的重視，80年代中期之前主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)新增勞動力人口不能得到全部安置而形成的“待業(yè)”問題；80年代中期以后，隨著農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的大量流動，特別是1993年提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制之后，一些國有企業(yè)減員增效以及關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，“下崗”和失業(yè)逐漸成為新的特點。根據(jù)近年統(tǒng)計資料顯示，1993年，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.6％，1994年為2.8％，到1997年則增長到3.1％左右。而實際失業(yè)率則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這些數(shù)據(jù)。據(jù)估計，1997年，我國的實際失業(yè)率已達到6.9％。降低失業(yè)率已成為今后我國宏觀調(diào)控的首要任務(wù)，如何在更高層次上完善和發(fā)展我國的失業(yè)保險制度再次成為擺在我們目前的重要課題。

自從1905年失業(yè)保險制度在法國首創(chuàng)以來，全世界已有60多個國家建立了失業(yè)保險制度。我國的失業(yè)保險是從1986年正式開始的，雖然起步較晚，但在制度建設(shè)方面已經(jīng)取得了重大成就。機構(gòu)普遍建立，規(guī)章制度逐步完善，既有中央一級的基本法規(guī)，又有地方一級的補充法規(guī)。失業(yè)保險制度建立以來，對保障失業(yè)人員的基本生活，促進再就業(yè)，健全勞動力服務(wù)市場體系，促進企業(yè)的經(jīng)營機制特別是用人機制轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮了積極的作用。

盡管我國失業(yè)保險制度取得了上述成就，但隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟形勢的變化，其缺陷也日益顯露出來，在一定程度上制約了勞動制度乃至經(jīng)濟體制改革的深入。主要表現(xiàn)在以下方面：

1.失業(yè)保險的覆蓋面較窄，保險能力弱。按照國家有關(guān)規(guī)定，失業(yè)保險的實施范圍主要是在國有企業(yè)中，現(xiàn)在，雖然一些地方政府將實施范圍擴大到非國有企業(yè)，但實際情況是，大多數(shù)國有企業(yè)的職工參加了失業(yè)保險，而大多數(shù)非國有企業(yè)的員工卻還沒有納入失業(yè)保險的范疇之內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，1995年末，全國有9500萬人沒有參加失業(yè)保險，約占全國城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位工人總數(shù)的78.7％。目前，不少地方的失業(yè)職工中，有相當(dāng)多的人不能享受失業(yè)保險，社會上既存在“有險無保”的問題，同時又存在“有保無險”的現(xiàn)象。從失業(yè)保險對登記失業(yè)人員的救助方面看，我國的失業(yè)保險體系也沒有能夠充分發(fā)揮出應(yīng)有的保障功能。1996年全國被救濟的330.79萬登記失業(yè)人員一年內(nèi)人均領(lǐng)取的失業(yè)救濟金只有418.8元，而當(dāng)年全國職工人均工資為6210元，被救濟人員平均領(lǐng)取的失業(yè)救濟金只相當(dāng)于在職職工人均工資的6.74％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上失業(yè)救濟金的平均水平（一般為在職職工工資的50％），這在當(dāng)年城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)為108.8％的情況下，連失業(yè)者本人的最低生活水準(zhǔn)也難以維持，其保障功能是很脆弱的。

2.統(tǒng)籌層次低。社會保障基金的運行規(guī)律是：風(fēng)險的承受能力與基金的統(tǒng)籌層次呈正比，統(tǒng)籌層次越高，社會保險的互濟性就越有保證。我國的失業(yè)保險基金絕大部分是由市縣統(tǒng)籌，而從實行失業(yè)保險的國家看，大部分是由國家一級統(tǒng)籌。失業(yè)保險范圍過窄，導(dǎo)致地區(qū)之間的調(diào)劑作用沒有發(fā)揮出來，如在一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，失業(yè)保險費征集困難，一旦出現(xiàn)問題又很難調(diào)劑使用，而地方政府的財政往往也都比較困難，沒有能力對匱乏的救濟金予以補足，致使一些地區(qū)不能按期支付失業(yè)人員的救濟金。

3.失業(yè)保險基金籌集不足，管理不善。社會保險的普遍性要求覆蓋面要大，還要求資金來源的多樣化。我國現(xiàn)行的保險制度是企業(yè)繳費，國家財政在特殊情況下提供補貼。實際上，僅僅只企業(yè)是按低于職工工資1％的比例交納失業(yè)保險費，國家財政補貼的情況幾乎沒有發(fā)生過。由于資金來源狹窄，救濟也就只能是低水平的。根據(jù)勞動部門統(tǒng)計，1986～1990年，全國享受失業(yè)救濟保險金的職工只有20萬人，年均不過5萬人；到1994年和1995年雖達到170萬人和250萬人，而實際上即使是把全部上繳的失業(yè)救濟金僅用于救濟城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，也只能救濟其中的一小部分。如果通過企業(yè)用工制度改革，將現(xiàn)在由企業(yè)承擔(dān)的下崗人員和富余人員全部推向社會，納入失業(yè)救濟對象，失業(yè)保險基金的缺口就更大了。基金監(jiān)督機制不健全，導(dǎo)致許多地方的失業(yè)保險基金管理不善。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，許多地區(qū)提取的管理費用都超過了國家規(guī)定的2％的標(biāo)準(zhǔn)。挪用失業(yè)保險基金的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。4.再就業(yè)難以落實。一些地方的失業(yè)救濟和促進再就業(yè)工作相互脫節(jié)，給再就業(yè)工作帶來許多困難。在不少失業(yè)人員中還存在著“三不就（非國有不就、非機關(guān)不就、待遇不高不就）”的擇業(yè)觀念，而其中很多人的文化素質(zhì)、專業(yè)技能偏低，從而出現(xiàn)有業(yè)不就、有業(yè)不能就的情況，這給再就業(yè)工作帶來很大的障礙，使再就業(yè)問題越來越難以解決，從而在相當(dāng)大的程度上加大了完善失業(yè)保險的難度。

以上所述僅是我國失業(yè)保險制度存在的主要問題，隨著我國用工制度改革的不斷深化，更多的企業(yè)下崗人員和富余人員將被納入失業(yè)救濟的范圍，對我國建立不久且尚不十分健全的社會保障體制必將是一個十分嚴(yán)峻的考驗。完善我國的失業(yè)保險制度已迫在眉睫。

二

完善我國的失業(yè)保險制度，在總體上要遵循兩個基本原則，一是要立足國情，提高我國失業(yè)保險的社會化程度，二是要向國際通行做法靠攏，借鑒世界上多數(shù)國家的經(jīng)驗。為此，我們認(rèn)為，我國的失業(yè)保險制度的進一步改革和完善應(yīng)包括以下方面的內(nèi)容：

1.擴大失業(yè)保險的覆蓋面，加大保障力度。按照國際勞工組織公布的《國際勞工條約》的約定，失業(yè)救濟保險適用于所有工薪人員。社會保險制度比較成熟的國家，失業(yè)保險的覆蓋面很廣，幾乎覆蓋了全社會所有企業(yè)的職工。目前從我國企業(yè)改革的目標(biāo)看，凡是有可能失業(yè)的勞動者，無論是國有企業(yè)的職工，還是集體企業(yè)的職工、外資企業(yè)的中方職工、私營企業(yè)的雇員、事業(yè)單位中訂立了勞動合同的職工，都應(yīng)納入失業(yè)保險制度的保障范圍，符合條件的應(yīng)享受失業(yè)救濟金。這既符合社會保障的發(fā)展方向，也有利于改革的不斷深化和勞動力的合理流動。必須盡快建立覆蓋全社會的失業(yè)保險制度。在此過程中我們還必須注意以下兩個方面的問題：

（1）必須打破覆蓋壁壘。從我國失業(yè)保險的覆蓋面來看，存在兩個壁壘：一是所有制界限，二是城鄉(xiāng)界限。目前我國的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移選擇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為就業(yè)主渠道，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的人數(shù)已達到1.13億，要將這么大一塊勞動力排除在失業(yè)保險的范圍之外顯然是不合理的，因此，失業(yè)保險必須跨越這些界限。

（2）享受失業(yè)保障的資格條件。失業(yè)者必須是勞動者，并且收入中止；必須達到規(guī)定的資格期限，包括就業(yè)期和受保期；必須有勞動能力，又有勞動愿望。

2.擴大個人承擔(dān)份額，建立失業(yè)保險社。失業(yè)保險基金采用何種負(fù)擔(dān)方式往往取決于多種因素，如一國社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平，歷史傳統(tǒng)和相關(guān)政策，政府、企業(yè)和勞動者個人對失業(yè)應(yīng)負(fù)責(zé)任的認(rèn)識以及承受能力，等等。當(dāng)今世界各國對失業(yè)保險金的籌集采用多種不同方式，根據(jù)我國國情，借鑒世界上大多數(shù)大家的經(jīng)驗，由政府、企業(yè)和勞動者個人三方面作為承受失業(yè)主體，按一定比例，共同出資籌集失業(yè)保險基金較為適宜。擴大失業(yè)保險中個人承擔(dān)的份額，是失業(yè)保險制度改革的方向，可以借鑒發(fā)達國家的做法，嘗試建立“失業(yè)保險社”。失業(yè)保險社的資金由員工和企業(yè)或雇主根據(jù)行業(yè)風(fēng)險的大小繳納，國家給予適當(dāng)補助，資金以基金制運作。

3.提高失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次。失業(yè)保險具有集中資金，分散風(fēng)險的功能。為了充分發(fā)揮出這個功能，同時結(jié)合我國在不同地區(qū)失業(yè)的不平衡，應(yīng)當(dāng)最大限度地提高統(tǒng)籌的層次，建立并盡快完善“省級統(tǒng)籌，中央調(diào)劑”的目標(biāo)運行模式，這樣不僅可以保證資金的集中程度，又能減少管理環(huán)節(jié)。 

4.強化失業(yè)者的再就業(yè)。根據(jù)目前我國的實際情況，要從根本上完善失業(yè)保險制度，必須和再就業(yè)工程密切結(jié)合起來。因為建立失業(yè)保險制度的目的，一方面是為了確保失業(yè)者在失業(yè)期間的基本生活，另一方面，更為重要的是為了促進失業(yè)者更快的重新就業(yè)。失業(yè)保險的立足點就是再就業(yè)。在構(gòu)建失業(yè)保險的同時，必須致力于創(chuàng)造再就業(yè)機會，包括就業(yè)咨詢、指導(dǎo)，為求職者和用人單位的信息溝通提供便利，舉辦各種專業(yè)、技能、上崗培訓(xùn)，舉辦各種以工代賑工程和“受庇護工程”，以收容長期失業(yè)、技藝差、低能或殘疾人。為了使失業(yè)保險制度和再就業(yè)工程緊密結(jié)合，在失業(yè)保險金的支付上，應(yīng)當(dāng)實行遞減制。因為失業(yè)保險支付水平過高，不僅帶來資金的壓力，也會在一定程度上助長失業(yè)者的依賴行為，遞減制可以激勵失業(yè)者更加努力地尋找新工作。

5.完善有關(guān)失業(yè)保險制度有效運行的配套條件。失業(yè)保險制度是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此，必須以系統(tǒng)工程的觀念和方法對失業(yè)保險制度進行統(tǒng)籌設(shè)計，努力為其創(chuàng)造一個有效的運行條件。

（1）體制上的銜接。在宏觀上必須建立和健全對失業(yè)的宏觀調(diào)控體系，轉(zhuǎn)變政府職能，強化社會服務(wù)；在微觀上要加大深化企業(yè)改革的力度，增強企業(yè)活力，提高企業(yè)效益，增加就業(yè)崗位，以控制失業(yè)隊伍的擴大，推動和促進再就業(yè)。

（2）完善統(tǒng)計指標(biāo)體系。科學(xué)、正確地統(tǒng)計就業(yè)、失業(yè)的人數(shù)，計算失業(yè)率，是決定失業(yè)保險規(guī)模、水平、救濟標(biāo)準(zhǔn)以及加強失業(yè)保險金管理的重要依據(jù)。必須借鑒國外有益的經(jīng)驗和國際標(biāo)準(zhǔn)與慣例，統(tǒng)一統(tǒng)計的口徑、方法，以建立失業(yè)預(yù)算指標(biāo)和預(yù)警系統(tǒng)。

（3）健全法制。失業(yè)保險的一切活動都需要建立在法制的基礎(chǔ)上，否則就會滋生出種種矛盾和摩擦。當(dāng)前我國失業(yè)保險制度運作中產(chǎn)生的意識不強，部分企業(yè)拖欠、虛報現(xiàn)象，基金支出不當(dāng)、管理混亂的現(xiàn)象時有發(fā)生，究其原因，缺乏法律規(guī)范和約束是其主要癥結(jié)所在。