摘要:在全國墓本取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革自然成為學界討論的熱點。近年來，“橄鄉(xiāng)并棋”、“精簡機構(gòu)”的呼聲不絕于耳，支持者頗多，但也有反對者。總的來說，各家的觀點都力求實事求是，具體問題具體分析，進免出現(xiàn)“一刀切”的不合理局面。本文匯集了一些知名專家有關(guān)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”的現(xiàn)點，希望能為讀者有所稗益。

關(guān)健詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)行歡體制機構(gòu)精簡

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制是取消還是保留，這個問題近年在學術(shù)界引起了爭論。兩種主要的不同意見已經(jīng)形成:一種意見明確地主張取消現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，另一種意見則不贊成取消，認為取消現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制是過激的主張。

取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的想法，主要基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不當行政行為及機構(gòu)膨脹給農(nóng)民造成的嚴重負擔，歸納起來大約有以下幾個方面:

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“三亂”行為，不僅加重農(nóng)民的負擔，而且損害農(nóng)民同政府的關(guān)系。行政性事業(yè)收費、攤派、集資、罰沒等款項負擔都是不正規(guī)負擔。雖有一部分是合法的，但非法的負擔占到相當大的比重，在農(nóng)民負擔總量中居于十分重要的地位，恰恰這一部分是農(nóng)民意見最大的。這些款項無論合法與否，其隨意性都比較大，而且很不正規(guī)，收人記錄也不完整，很難測度，農(nóng)民稱這一部分負擔是個無底洞。

2，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過寬，機構(gòu)臃腫，支出膨脹仍然是造成農(nóng)民負擔過重的重要原因。現(xiàn)在一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都有上百人，多的有二、三百人，甚至四、五百人，其中很多是自聘人員。

本文作者：高抗顧金喜雷曉東作者單位：浙江省委黨校公共管理教研部

縱觀建國后我國地方行政體制演變，前期主要表現(xiàn)為一種弱規(guī)范性下的強制性制度變遷，即主要通過個人意志、行政權(quán)力和立法手段等外在強制力推進地方行政體制變革創(chuàng)新的一種制度變遷方式。而新時期則主要是一種強規(guī)范性下的誘致性制度變遷，即主要通過各種外在動力機制的自發(fā)力量產(chǎn)生的誘導力推進體制變革創(chuàng)新的一種制度變遷方式，是各種有利因素逐漸累積，各種互補性的制度安排之間形成動力機制，然后從量變到質(zhì)變水到渠成的促使制度變革的過程。歸根結(jié)底，這種變革日益遵循其自身的客觀規(guī)律，其科學化程度日益提高。簡言之，我國當代地方行政體制演變主要體現(xiàn)了如下幾方面的規(guī)律性演變趨勢:

個體偶然性因素的影響力呈邊際遞減

行政區(qū)劃、管理層級與行政建制的劃分、調(diào)整與演變，既受必然性、經(jīng)常性因素的制約，也受偶然性、臨時性因素的影響。建國后我國地方行政體制變革在較長的一段時期內(nèi)都受到了偶然性甚至是個人因素的影響，特別是由于個人權(quán)威過大，出現(xiàn)了黨的代表大會、人民代表大會的權(quán)威根本就不及黨主席個人權(quán)威的現(xiàn)象。“一般來說，制度在運行的過程中會遇到來自權(quán)力的侵擾甚至破壞，如果不賦予制度有效的權(quán)威，權(quán)力就會穿越制度的屏障，造成制度的失敗”。②建國至1976年結(jié)束這段時間內(nèi)，這種由于個人權(quán)威而造成制度失敗的現(xiàn)象在地方行政體制的演變過程中大量存在，因而使得體制變革本身無法遵循與宏觀政治生態(tài)互動的規(guī)律。但隨著的結(jié)束，這種因偶然的個人因素特別是個人主觀因素影響制度的現(xiàn)象逐漸減少，呈邊際遞減趨勢;而行政體制變革的制度性、科學性卻隨之提升，呈邊際遞增趨勢。

地方行政體制變革逐漸向誘致性制度變遷

特別是省管縣體制的推廣，歸根結(jié)底是行政體制與宏觀政治生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)互動的結(jié)果，地方行政體制變革更多的反映了經(jīng)濟社會發(fā)展的基本規(guī)律，遵循了中央集權(quán)和地方分權(quán)適度性和國家權(quán)力行使的有效性原則，適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。因此，說到底這種變遷是經(jīng)濟市場化改革縱深發(fā)展的必然結(jié)果。換言之，乃是經(jīng)濟、政治、社會相互適應(yīng)、相互協(xié)調(diào)和促進的必然結(jié)果，也是遵循地方行政體制變革規(guī)律和歷史進步的表現(xiàn)。究其根本，隨著宏觀政治生態(tài)環(huán)境的變遷，特別是民營經(jīng)濟、塊狀經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，市管縣曾經(jīng)賴以支撐的經(jīng)濟要素及其制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了改變甚至消退。經(jīng)濟要素的改變無疑是行政體制變革的關(guān)鍵因素，誠如里格斯教授所指出的，“一個國家的公共行政模式基本上是由該國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所決定、所塑造的……經(jīng)濟要素是影響一個國家公共行政的第一要素”。③當縣域經(jīng)濟實力逐步強大，甚至不少縣的經(jīng)濟實力超越市本級之際，而在行政體制上卻還實行市管縣的話，那么勢必阻礙縣域經(jīng)濟的進一步發(fā)展，從而對行政體制改革提出必然要求。而隨著市場經(jīng)濟改革的縱深化發(fā)展，這種客觀必然性更加明顯，對市管縣體制改革的呼聲更高、要求也必然更加強烈。因此，市管縣體制的弊端顯現(xiàn)和省管縣體制的興起歸根結(jié)底乃是宏觀政治經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境變遷的結(jié)果，正是在這樣的背景下，才產(chǎn)生了要解決省、市、縣三者之間矛盾關(guān)系的“強縣擴權(quán)”，也恰是“縣域經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，才會有省管縣的要求”。④因此，省管縣體制說到底乃是一種需求誘致性制度變遷，在提升制度整體功能之際，優(yōu)化了經(jīng)濟社會發(fā)展。

一、簡單回顧

1978年以來，我國在更廣的范圍和更深的層次上進行了大規(guī)模的經(jīng)濟體制改革。改革的大方向是由“計劃”轉(zhuǎn)向“市場”，即由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變。中國的這一改革采取了漸進的改革策略，中國有句俗話叫“事有漸而民不驚”，把改革引起的社會震蕩減小到最低程度，這一策略有效處理了改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。中國的行政體制改革作為對經(jīng)濟體制改革的適應(yīng)性改革，也就只能依照經(jīng)濟體制改革的發(fā)展階段而進行適應(yīng)性的調(diào)整和變革，行政體制改革是建立在對經(jīng)濟體制改革基礎(chǔ)上的。如果把中國20年來行政體制改革與經(jīng)濟體制改革作為一個整體過程來加以比較，應(yīng)會發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟體制改革無疑是行政體制改革的動力。換句話說，每次行政體制改革的任務(wù)都是由經(jīng)濟體制改革深入后提出的；而經(jīng)濟體制改革過程中每一次認識上的深化，也同樣成為新一輪行政體制改革的起點。（汪玉凱：《中國行政體制改革二十年》，中古籍出版社，1998年）比如，1982年的政府機構(gòu)改革是建立在“以計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”這一經(jīng)濟形式認同基礎(chǔ)上；1988年的政府機構(gòu)改革是建立在“公有制基礎(chǔ)有計劃的商品經(jīng)濟”這種經(jīng)濟形式的認同基礎(chǔ)上的；而1993年以后的行政體制改革，則是建立在“社會主義市場經(jīng)濟”的經(jīng)濟形式認同基礎(chǔ)上的。

中國行政體制對經(jīng)濟體制改革的適應(yīng)性改革，也就決定了在某一階段或某一局部行政體制改革可能會滯后于經(jīng)濟體制改革的步驟。但總體上取得了一定的成績。如1982年機構(gòu)改革，實行行政首長負責制，實行政社分開等；1988年，提出適應(yīng)經(jīng)濟體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，實行黨政分開、政企分開等；1993年首次提出“把適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求作為改革的目標”；1998年，根據(jù)經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展的要求，進一步重點解決政府機構(gòu)設(shè)置與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾，提高辦事效率，減輕財政負擔等。所以說，政府機構(gòu)改革作為行政體制改革最直接的表現(xiàn)，我國政府根據(jù)經(jīng)濟體制和政治改革的需要，不斷進行機構(gòu)改革，以適應(yīng)政府職能的變化。

二、基本評價

從總體上來看，我國政府機構(gòu)改革基本上做到了與經(jīng)濟體制改革同步適應(yīng)和逐步深化。1978年以來，我國在更廣的范圍和更深的層次上進行了大規(guī)模的經(jīng)濟體制改革。改革的方向是由計劃轉(zhuǎn)向市場，即由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制漸進過程。為了適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，我國政府主動至上而下進行了行政體制改革，相應(yīng)地對政府機構(gòu)設(shè)置、管理方式、運行機制等做了調(diào)整，通過政府權(quán)力的下放或轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，基本上適應(yīng)了經(jīng)濟體制改革的需要，起到了推進經(jīng)濟體制改革、促進社會經(jīng)濟發(fā)展的作用。正是在行政體制對經(jīng)濟體制適應(yīng)性改革的過程中，我國的政府職能發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了政府權(quán)力向下和向外的轉(zhuǎn)移，社會的市場化程度越來越高。改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制改革“市場化”趨勢，政府職能總體上有了很大轉(zhuǎn)變，政府管理經(jīng)濟的方式發(fā)生了很大變化，突出表現(xiàn)在政府權(quán)力的下移和外移，如擴大企業(yè)自主權(quán)、下放物質(zhì)調(diào)配權(quán)、下放投資審批權(quán)、擴大大中城市經(jīng)濟管理權(quán)等。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移，社會市場化程度不斷提高。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，1997年，中國經(jīng)濟總量的90%已市場化，市場機制在資源配置中和經(jīng)濟生活中的調(diào)節(jié)作用日益突出。（周新明：《全國調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)，充分培育市場》，見《中國企業(yè)報》1998年1月22日第1版）

但是，我們不難看出我國以前的行政體制改革基本上是為了適應(yīng)經(jīng)濟體制改革而進行的適應(yīng)性改革，是圍繞怎樣正確處理、理順黨政、政企、中央與地方關(guān)系等而展開的。而黨與政府、中央與地方、上級與下級之間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，只是權(quán)力在行政體制內(nèi)的一種重新分配。因為雖然用行政學的眼光來看，它們屬于行政體制外部關(guān)系，但當我們從廣義政府概念和宏觀政府體制條件下理解時，它們本質(zhì)上都還只是一種政府內(nèi)部關(guān)系。而這些關(guān)系中，例如鄧小平同志指出的黨政不分、政企不分等問題，從更基礎(chǔ)的層面去看都和另一個缺乏明確形態(tài)的真正外部關(guān)系有著不可分割的緊密聯(lián)系，即政府與公民的關(guān)系。我國的行政體制改革不但要正確處理好體制內(nèi)部關(guān)系，還要處理好政府與公民這一外部關(guān)系。在某種意義上可以說，以前我國行政體制改革之所以走不出：精減——膨脹——再精減——再膨脹，一放就亂、一亂就收、一收就死的怪圈，在很大程度上與我們以前只是在處理政府內(nèi)部關(guān)系而不注重處理政府與公民這一外部關(guān)系有關(guān)。所以我們下一步行政體制改革應(yīng)該在繼續(xù)處理好黨政、中央與地方關(guān)系的同時，把行政體制改革在理論上定位在政府與公民的關(guān)系上，確立明確規(guī)范的政民關(guān)系。

編者按：本論文主要從問題的分析；改革的分析；改革的構(gòu)想等進行講述，包括了管理觀念問題首先對管理落后的認識不足、行政體制問題由于水資源的開發(fā)、利用和保護，縱向涉及中央和地方的權(quán)益、管理職能問題管理上仍然存在嚴重的“越位”和“缺位”現(xiàn)象、改革目標的分析水資源行政管理改革必須以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展為基本原則、改革動力與阻力的分析等，具體資料請見：

論文關(guān)鍵詞：改革；水資源；行政管理

論文摘要：對水資源行政管理問題進行了詳細分析，同時對水資源行政管理改革的目標、利益結(jié)構(gòu)、動力和阻力進行了分析，以此深化對水資源行政管理改革及其進程的認識。

水資源問題用系統(tǒng)的觀點來看，可以分為工程體系問題和行政管理體系問題。水資源的工程體系問題包括水源、水調(diào)度、水土保持、水污染治理、防洪排澇等工程的規(guī)模是否適度、布局是否合理、利用效率是否高效等；水資源的行政管理體系問題包括行政管理體制是否適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要、管理職能的確定是否符合科學合理和適應(yīng)性的要求、管理手段是否先進有效、管理效果是否達到預期目標等。本文將著重對水資源行政管理問題進行討論。

1問題的分析

1.1管理觀念問題首先對管理落后的認識不足。嚴格來講，我國目前仍然處于從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型時期，尤其在水資源管理方面。其次對人與自然的辨證關(guān)系認識不足。我們一直把人放在自然的對立面，對自然無休止地索取，人也就必然受到自然的懲罰。如為解決糧食問題，不加控制地超采地下水而出現(xiàn)地下漏斗；為防洪排澇，一味加高堤防。

論文關(guān)鍵詞：行政管理；體制改革；政府管理；創(chuàng)新

論文提要：當前，深化行政管理體制改革，要以科學發(fā)展觀為指導，著眼于全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會，以建立適應(yīng)社會義市場經(jīng)濟體制要求的社會主義公共行政體制為目標，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模苑?wù)政府建設(shè)為切入點。“十一五”規(guī)劃從“立足科學發(fā)展、著力自主創(chuàng)新、完善體制機制、促進社會和諧”四個方面闡述了我國未來五年改革與發(fā)展的基本要求。其中，完善體制機制是謀求科學發(fā)展的重要保障，而行政管理體制改革是完善體制機制中非常重要的組成部分，如何加快行政管理體制改革，促進政府管理創(chuàng)新成為一個刻不容緩的重要問題。

一、加快行政管理體制改革的現(xiàn)實意義

1、經(jīng)過20多年的改革，我國社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，有力地促進了社會生產(chǎn)力發(fā)展、綜合國力和人民生活水平的提高。當前，推進以政府轉(zhuǎn)型為重點的行政管理體制改革如果能順利實現(xiàn)率先突破，必將成為推動我國經(jīng)濟社會全面發(fā)展的巨大動力支持。

2、行政體制改革是貫徹落實科學發(fā)展觀的必然要求。科學發(fā)展觀的提出，是我國社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是符合社會經(jīng)濟發(fā)展的基本指導思想。所謂科學發(fā)展觀的實質(zhì)是謀求經(jīng)濟、社會、環(huán)境幾個方面的協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，是建立在以人為本基礎(chǔ)上的發(fā)展。這就要求社會經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域協(xié)調(diào)一致，統(tǒng)籌兼顧才能謀求這種和諧。而能完成這一任務(wù)的必然是行政管理體制的改革。只有在行政管理體制完善的前提下才能真正實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致，統(tǒng)籌兼顧，否則談不上落實科學發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會。

3、行政管理體制改革是實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃的制度保障。我們應(yīng)清醒地看到，我們所處的這個新階段既是一個黃金發(fā)展期，也是一個矛盾凸顯期，機遇與挑戰(zhàn)并存，能否獲得發(fā)展，需要行政管理體制改革的制度支持。例如，推進國企改革，發(fā)展非公有制經(jīng)濟，需要政府職能轉(zhuǎn)變，為各類企業(yè)的發(fā)展提供一個良好的經(jīng)濟環(huán)境和市場