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本文作者：張勝利作者單位：北京大學

英國行政裁判所建立背景

據說在19世紀的英國已經出現是少數行政裁判所，大量涌現是20世紀的產物，英國行政裁判所發展過程，大體上經歷了四個階段。

第一階段，初步發展階段，20世紀初期(1911年—1945年)。英國在福利國家口號下全面推行所謂“社會安全計劃”，大量社會立法為行政裁判所的發展創造了客觀條件，許多行政爭議需要相關解決程序，例如1911年國家社會保障法規定與行政機關發生行政爭議由相關行政機構解決。依據當時英國部分政治家觀點，他們認為有效、公正的公民救濟制度，在相當大的程度上依賴于建立起替代法院的新機制。當時輿論界也針對普通法院的保守傾向持有批評的態度。事實上，只有到1932年《多諾莫爾報告》出臺，行政裁判所才真正地引起學術界的關注，該報告認為行政裁判所作為英國法律制度的特點，將成為20世紀行政國家必要組成部分［1］。但是也存在不同觀點，例如有人認為裁判所的設立危及司法部門的地位，危及了普通法院實施的法律之權威［4］。由于特定行政爭議獲得公平且便捷的解決，需要專門的知識，而普通法院無力處理大量案件，行政裁判所卻可以滿足上述的需求，建立行政裁判所主要動因在于成本的考慮，普通法院訴訟成本高、程序太復雜，難以適應多數行政相對人的需求，而行政裁判所可以提供便利以及快捷幫助。

第二階段，急劇發展和混亂階段，二戰后(1945年—1957年)。隨英國出現大量行政裁判所，受理相關案件增多，但是由于行政裁判所建立初期并沒有一個整體宏觀計劃或者規劃，行政裁判所的裁判人員缺少專業訓練，程序不規范，裁決結果也不能夠上訴，并且存在濫用權力的現象，英國輿論界也開始不斷地批評行政裁判所制度存在問題。英國政府于1955年任命以奧利弗•費蘭克斯爵士為首的委員會調查行政裁判所存在問題，該委員會在1957年提出費蘭克斯報告(Franksreport)。該報告首次承認行政裁判所是作為司法體系的補充，指出裁判所存在必要性是不容置疑的，同時提出了改進建議，建議大部分被英國政府采納，從此行政裁判所也逐漸地從行政模式轉向司法模式。該報告也提議建立經常性一般監督機構，為了實現裁判上的公平，確立行政裁判所應遵循三個原則，即公開、公平以及公正。

第三階段，規范化發展階段(1958年—2007年)。Franksreport導致了1958年英國制定《行政裁判所和調查法》，依據該法，行政裁判所得到了普遍的改進，行政裁判所的權威也得到了普遍的認可，同時建立行政裁判所委員會，其主要的職責是行政裁判和公開調查的一般性監督。

從Franksreport以來，英國政府于2001年針對裁判所再次進行調查，安德魯•萊格特爵士于2001年8月公布了一份評論報告《為行政相對人服務的裁判所:統一的制度和服務》。該報告認為行政裁判所構成了司法體系的重要組成部分，提出行政裁判所改革原則以及創設行政司法體系建議。該報告提議建立一個單一的裁判所體系，由綜合部門掌握，分成9個分支運作，包括教育、雇傭、財政收入、健康與護理、移民與收容、財產—土地—地方政府、社會保障—救濟金—刑事傷害賠償、運輸、其他裁判所等，重要的兩點建議:一是建立一個新的、獨立的、裁判所服務機構對行政裁判所進行管理;二是建立一個復合的、雙層的、統一領導的裁判所結構。在2004年7月政府白皮書《在轉型中的公共服務:申訴、救濟與裁判所》中，接受了萊格特爵士建議要點，并提出了具體實施建議。該政府白皮書認為英國所需要的是創設一個萊格特爵士所建議的那種統一的裁判所制度，但是要把它改成一種新型的組織，其不僅在必要的時候正式聽證和權威裁決，它還公正且靈活地解決爭議，在完成這項任務時，它或者獨立承擔，或者與作出決定的部、其他機構和咨詢部門合作。

第四階段，完成司法化階段(2007年—今)。依據TCEA規定，政府了組建新裁判所體系的詳細計劃，為建立兩級審理模式的、統一的行政裁判所提供了制定法的框架。行政裁判所委員會也被新設立的行政司法和裁判所委員會替代，在當時有107個行政裁判所處于該委員會的監督。AJTCJ不僅監督和管理行政裁判所，也將成為“整個行政司法部門的咨詢機構”，致力于確保法院、裁判所、行政監察專員和其他替代性糾紛解決機制之間能夠反映行政相對人的需要，同時成立行政裁判所程序委員會負責制定兩級模式的程序。

英國行政裁判所特點

研究者張越認為行政裁判所，我們有時也通常稱為英國的行政復議機關，但是嚴格意義上而言，英國并沒有系統的行政復議制度，當然沒有統一行政復議法典、常設行政復議機關，但是英國確實存在法院以外的公共機構針對行政機關的行政行為實施審查和救濟，而英國卻是存在這種意義上的行政復議［3］。但是依據TCEA規定，行政裁判所制度發生了與以往不同的、深刻的變化。

(一)英國行政裁判所性質

Franksreport認為裁判所不是普通法院，但它們也絕不是中央各部的附庸［1］。該報告認為行政裁判所應當正確地被視為議會提供的在某種意義上的一種司法裁決機制，而不是行政體制的組成部分。需要特別指出的是議會所有的授權建立行政裁判所的立法，都是為了確保行政裁判所能夠在相關的政府之外獨立地作出自己的決定。依據TCEA規定，統一的行政裁判所是作為司法制度組成部分，具有上訴和監督的功能，是解決行政爭議的司法機關。TCEA第1條規定，正式確認了裁判所的裁判人員作為司法系統一部分的地位，與法院審判人員一樣，其獨立地位具有法定保障。據此，行政裁判所從建立之初的行政機構性質過渡到具有司法性質機構，最終成為了英國司法制度重要組成部分，完全擺脫作為行政機關的附屬機構地位。

(二)英國行政裁判所審級以及管轄種類

Franksreport認為理想的上訴框架應采取下述形式:對初次裁判所的裁決可以普遍地向某個上訴裁判所提出上訴，所有的裁判所決定在法律層面都應當受制于法院的審查［4］。依據TCEA規定，創制兩級裁判所:初級裁判所和上級裁判所。初級裁判所分為六個法庭:1．社會資格法庭，主要管轄涉及避難服務、刑事傷害賠償、社會保險和兒童案件;2．健康、教育和社會福利法庭，主要管轄涉及社會福利標準、精神健康、特殊教育需求與殘疾、基本醫療項目案件;3．戰爭撫恤和軍事賠償法庭，主要管轄英國前軍人關于戰爭撫恤和賠償申請被國防部長拒絕案件;4．稅法庭，主要管轄與稅務機關(HMRC)的稅務決定爭議案件;5．移民和避難所法庭，主要管轄與國內事務部以及其官員關于移民、避難以及國籍問題的行政爭議案件;6．一般監管法庭，主要管轄涉及慈善、求償權利管理服務、消費者信用、環境、房地產、博彩上訴、移民服務、信息權利、英格蘭地方政府標準、交通案件①。

上級裁判所分為四個法庭:1．行政上訴法庭，主要管轄針對初審一般監管法庭、健康、教育和社會福利法庭、社會資格法庭、戰爭撫恤和軍事賠償法庭裁決不服的上訴案件;2．財政和稅收法庭，主要管轄針對稅收法庭不服裁決的案件;3．土地法庭，主要管轄針對評估法庭、租賃評估法庭、居住財產法庭裁決不服的案件以及賠償、使用、限制使用土地案件;4．移民與避難所法庭主要管轄針對初審移民和避難所法庭裁決不服的案件②。上級裁判所也是“高級記錄法院”，由裁判所的高級主席主持，總部設在倫敦，必要時也在其他主要中心城市設立分支機構，其主要職責是受理針對初級裁判所決定的法律問題提出的上訴，并且該上訴需經過許可。若發現初級裁判所的決定存在法律錯誤，上級裁判所擁有職權以及職責作為決定取而代之。上級裁判所也有權力進行事實調查，而對上級裁判所的裁決，經過準許可以就法律問題繼續上訴至法院，但上訴僅僅局限于涉及重要法律原則或實踐問題或者上訴有其他令人信服理由的案件。

(三)英國行政裁判所人員

依據TCEA第2條規定，創設了裁判所高級主席職位，它是獨立法定職位。高級主席職責延伸至整個英國的尚未移交的裁判所。高級主席由英王根據大法官大臣提名而任命，大法官大臣提名前需征得英格蘭、威爾士首法官和蘇格蘭、北愛爾蘭相關職位人員的同意。高級主席職責包括:一是確保申請救濟的便捷性;二是確保裁判程序的公正、快捷和高效;三是確保裁判所成員是由與案件相關領域的專家或法律人士組成;四是研究前置程序替代性糾紛解決機制;五是對裁判所裁判人員的業務領導，包括對他們的培訓、福利和指導;六是向議會和部長反映裁判人員意見;七是有權將其任何一項職權委任給其他司法官員。行政裁判所的其人員由法律人士和專家組成，分別授予裁判所法官和裁判所成員身份都享有完全獨立的司法權。除設立一名裁判所高級主席外，每個法庭都將設立一名主席，由大法官大臣咨詢裁判所高級主席意見后任命。上訴法院、高等法院、郡法院和治安法院的法官是初審和上訴裁判所的當然成員。根據大法官大臣批準，裁判所成員可能被高級主席指派至不同的法庭。新成員的招錄需通過司法任命委員會程序。更為重要的是上訴法院法官和高等法院法官，將被作為裁判所的當然成員，應裁判所高級主席的要求，可以提供相關司法服務。

(四)英國行政裁判所程序

依據TCEA規定，設立裁判所程序委員會，以取代原屬于大法官大臣和部長的規則制定權，具體負責兩個裁判所程序規則的制定。作為裁判所的基本程序準則，《上訴裁判所程序》(2008)、《初審裁判所稅務法庭規則》(2009年)等已經出臺。需要說明的是，盡管行政裁判所沒有遵循先前裁決的義務，但這并不意味其在實際中不這樣做。遵循先例是保持行為連貫性的途徑，司法公正要求每一個裁決者保持行為的連貫性。為此，TCEA第23條將該權力授予了高級主席，其可以通過制定實踐指南，實際上賦予裁判所的某些判決具有拘束力。高級主席或者其委任的人主持可以制定《裁判所程序規則》以及由裁判所高級主席或者法庭主席制定可以《實踐指引》。TCEA規定了一個統一的上訴機制。對于大多數案件，當事人不服初審裁判所的裁決，可以向上訴裁判所上訴，但必須事前獲得準許。在上訴案件中，上訴裁判所扮演著高級記錄法院的角色。此外，上訴裁判所將可能像高等法院一樣行使部分“司法審查”權，但必須是經過高級法院首席法官或高等法院的授權。同時規定裁判所裁決進行司法審查的級別，即當事人不服上訴裁判所的裁決，上訴到英國上訴法院，在極其例外情況下，還可進一步上訴到最高法院。

(五)行政司法和裁判所委員會

根據TCEA規定，從2007年11月1日起，原行政裁判所委員會被行政司法和裁判所委員會(簡稱AJTC)代替。AJTC將從整體上監督整個行政司法體系，協調法院、裁判所、議會行政監察專員和替代性糾紛解決機制之間的關系，以保證其便捷、公正和高效，滿足使用者的需要③。AJTC的主要功能:一是對整個裁判所體系和任何一個裁判所的組織機構和日常工作進行監督，并提出報告;二是就特別重要的問題，對整個裁判所體系和任何一個裁判所，展開調查并提出報告;三是對已經生效的和擬議中的有關裁判所的議會立法進行審查和發表意見等。AJTC的策略目標:關注行政相對人重要的需求，主要通過下列方式審查和影響AJTC的發展:(1)提供政府、裁判所服務局以及其他行政司法系統負責立法、實務、程序的組織權威以及原則性的建議，改進行政司法、裁判所、咨詢工作，包括一般可適用的原則;(2)探索和推廣爭議解決新方法的機會;(3)尋求增進新近立法的影響，尤其在公布之前;(4)通過有效的監控和突發問題預警，認可和回應行政相對人多樣的需求和使用者的情況;(5)在英國法律系統中提高不同爭議解決的意識。

我國行政復議制度修改思考

(一)適應需求而調整

從行政裁判所發展變化的四個階段，可以觀察到行政裁判所是隨英國政治、社會、經濟、行政相對人需求以及社會輿論影響而不斷地變化，這種不斷地調整反映社會行政爭議解決機制的變化，行政裁判所經歷不同的階段是社會變化和需求的縮影。行政裁判所能夠及時地調整自己定位、職責范圍以適應社會針對行政復議制度的需求，沒有適應社會需求的行政爭議解決機制是沒有生命力的。單就行政裁判所性質和定位就可以看出，從最初行政機構，到具有司法性質機構，到現在成為司法制度的重要部分就是突出實例。制定《行政復議條例》、《行政復議法》、《行政復議法實施條例》，我國已經建立行政復議制度，力圖適應中國社會深刻變革及行政相對人尋求解決行政爭議的需要。一方面，由于行政關系的復雜性及其他主客觀原因，行政機關在行使行政職權過程中侵犯行政相對人合法權益的事情時有發生，行政爭議也就在所難免［5］。另一方面，行政復議制度優勢尚未得到有效地發揮，大量行政爭議游離于行政復議救濟渠道之外。為了適應中國社會深刻變化的需求，化解社會矛盾，提供及時、有效、便捷的救濟，我國行政復議制度應不斷地調整而適應社會需求。

(二)彰顯制度優勢

行政裁判所法律制度存在有其合理性，與法院相比，裁判所的主要顯著特點是其成員的專業性和程序的靈活性［6］。行政裁判所是對普通法院的程序進行簡化，這將幫助人們更為方便地了解程序的操作并使之更為高效。同時政府部門工作效率也可以通過把行政爭議案件解決從其職能中分離而得到了提高。所有這些都說明行政裁判所的行政爭議的糾紛解決方式體現了程序公正與在保障行政效率的同時，確保福利國家社會目標實現，其制度優勢主要體現在:一是專業性，法院所享有的是廣義上的一般管轄權，而行政裁判所管轄領域狹窄，專門管轄的優勢在于行政裁判所必須擁有專業性裁判人員或者因有專業技能而被特別選定，或者因審理相同案件使他們熟悉相關的法律和問題。二是靈活性，法院通常采取繁瑣程序，而行政裁判所是采用更為靈活的方式，具體考慮每個案件的具體情況。行政裁判所決定公正性同樣重要，必須遵循明確的規則，保持高度的靈活性，以實現個案的正義。我國行政復議專業性不強，存在工作人員人力不足、專業素質不高、工作人員任職資格作出沒有規定等問題。行政復議專業隊伍建設凸顯重要，應完善其工作人員的準入、聘任、身份保障、回避、培訓等制度，主要包括:一是實行資格管理制度，設立行政復議職業證書制度。有研究者建議考慮從通過國家司法考試的人員中進行行政復議工作人員的選拔［7］。除了具有司法考試資格證書外，應當具有行政復議職業證書，以確保行政復議人員的法律素質;二是對于聘任兼職復議人員應當有嚴格限制，被聘人員必須是法律方面的專家或學者，行政復議委員會遴選的社會人士應從律師、大學教授等中聘任;三行政復議委員會成員應被賦予其特殊的身份保障權，不受其他機關、社會組織和人員的干涉;四是行政復議委員會成員與行政復議事項或有關當事人有利害關系，應自行回避或經當事人申請回避;五是建立工作人員培訓制度［8］。同時建立行政復議簡易程序與一般程序的制度，針對具體行政復議案件靈活地適用，具體考慮每個案件的具體情況。行政復議決定的公正性同樣重要，必須遵循明確的規則，也必須保持高度的靈活性，以實現個案的正義。

(三)保障獨立性和裁決公正性

行政裁判所獨立性是保障裁決公正性的基礎和前提，獨立性在兩方面:一是行政裁判所獨立，其獨立于行政機關之外，擺脫政治因素影響而獨立作出裁決。二是成員獨立，其成員因所工作對象不同而存在差別，但是能夠平衡各方面的利益。裁判所高級主席由大法官大臣任命或者部長任命，但是必須從事先預定的名單中挑選。而名單中的人多數是當地法律界人士。裁判所的其他成員或者由部長任命，或者由裁判所主席任命，也必須從事先預定的名單中挑選，而名單中的人代表各方面的利益或者各方面的專家。裁判所人員的免職方式與任命方式一樣，TCEA規定，沒有取得大法官大臣的同意，部長不能解除該法附表中所列裁判所的成員職務。行政裁判所的一個顯著特點就是其人員組成，即由法律人士和專家組成，都享有完全獨立的司法權。每個法庭都將設立一名主席，由大法官大臣咨詢裁判所高級主席意見后任命，行政裁判所獨立性是具有法律保障的，設立行政裁判所的權力來源是議會立法。為了適應英國社會需要，行政裁判所建立二審的行政爭議解決機制，仍然體現該制度的優勢。依據《中國法律年鑒》數據，全國共收到行政復議申請案件合計數為2003年74，158件，2004年80，076件，2005年88，630件，2006年89，664件，2007年83，290件，2008年75，750件，2009年75，549件，從數字上可以看出2003年至2005年連續增長后，2005年到達頂點后，連續四年案件受理數量呈現回落態勢，案件審結維持率2003年55．71%，2004年58．08%，2005年59．54%，2006年60．59%，2007年60．54%，2008年61．71%，2009年62．22%，從2003年至2009年案件審結維持率卻在逐步增加④。行政復議機關以及機構獨立性不強，缺少公正性是重要的原因之一。為了保障我國行政復議組織的獨立性和裁決公正性，建立隸屬于人大的、二級審理的、行政復議委員會勢在必行，主要理由:一是我國行政復議制度的優勢之所以沒有充分地發揮，主要原因之一是現行行政復議制度是通過行政系統內部機制解決糾紛，缺少公正性和獨立性，相對人容易產生合理懷疑，而采取行政復議委員會模式可以改變了行政隸屬關系，避免產生合理的懷疑，行政復議委員會是應隸屬人大以及對人大負責，完全脫離行政系統，獨立性是保障公正性的基礎;二是二級審理制度，既可以減輕法院行政案件數量，更大程度地保障行政復議決定的公正性，同時也體現司法最終解決原則，法院仍然可以采取司法審查方式審查行政復議決定;三是我國憲法規定人民代表大會體制，人大當然具有監督行政機關的職責和職權，行政復議委員會隸屬人大，既可以提高行政復議委員會的法律地位和權威性，又有利于保護相對人的合法權益以及監督行政機關。

(四)完善組織和建立監督機關

行政裁判所通過“二審”機制、專業分工、統一行政裁判所系統，提高了審理效率、專業性、公正性。監督管理機關保障裁判所的統一性，協調法院、裁判所、議會行政監察專員和替代性糾紛解決機制之間的關系，保證其便捷、公正和高效，滿足行政相對人的需要。為了提高我國行政復議委員會專業化程度，建立四級行政復議委員會，即全國行政復議委員會、省部級行政復議委員會、地區行政復議委員會、縣級行政復議委員會。全國行政復議委員會受理針對國務院不服的行政爭議案件;省部級行政復議委員會針對國家部、委、行、署以及省級政府以及工作部門不服的行政爭議案件;地區行政復議委員會針對地區政府以及部門不服的行政爭議案件;縣級行政復議委員會針對縣級、工作部門以及鄉鎮政府不服的行政案件。通過二級審理制度在行政復議委員會構成全國統一的行政復議委員會系統。為了加強行政復議委員會的統一的管理和監督，必須建立全國行政復議委員會的監督和管理機關，即行政復議監督委員會。該委員會直接隸屬于全國人大委員會并對其負責，主要職責范圍主要包括:一是對整個行政復議委員會系統和行政復議委員會的組織機構和日常工作進行監督，每年向人大常委會提出監督管理報告;二是就特別重要事項，對整個行政復議委員會系統和行政復議委員會展開異議調查并提出報告;三是對生效的和擬議的有關行政復議委員會立法進行審查和發表意見等;四是主要通過下列方式審查和影響行政復議委員會發展:提供立法機關、政府機關、司法機關系統負責立法、實務、程序的組織以及原則性的建議，改進行政復議委員會咨詢工作、通過有效的監控和突發問題預警、制定統一標準、規則、培訓、指導以及監督、研究行政復議委員會制度等。

總之，行政裁判所通過不斷地改革而適用英國社會對行政爭議的解決機制的需要，現在行政裁判所最終定性為英國司法系統的重要組成部分，適應英國社會的需要。我國行政復議法律制度通過借鑒英國行政裁判所的經驗，完善我國行政復議制度，從行政復議制度定位的變化適應社會需求，發揮行政復議制度優勢，保障行政復議獨立性和裁決公正性，最終能夠為我國社會矛盾的化解提供及時、有效、便捷的救濟途徑。